垃圾处理收费制度研究

1．前言
随着经济规模的迅速扩张、人民生活水平的日益提高以及人口在城镇的快速集聚，作为生产、生活副产品的垃圾的产生量日趋增加。同时，随着科技的进步，人类合成了大量诸如塑料等很难由自然界快速分解的化合物，使得垃圾组分日趋复杂，对自然界的生态破坏强度也日益增加。现代集聚性的居住方式必然带来垃圾生产的集中性，进而使得垃圾在某一地理空间大量堆积，从而破坏了大自然自我净化功能所必须的地理分散性条件。因此，垃圾的收集、清运、集中处置需求也就自然而然地形成了，并随着人们生活水平的提高，其需求规模日益扩大。
经过近三十年的快速发展，浙江省成为了我国的经济强省，人民生活水平在国内处于前列。经济规模的扩大、人均收入的增加以及外来人口的集聚，一方面使得全省垃圾的产生量快速增长，另一方面，人们对居住环境的质量要求也日益提高。根据库兹涅茨环境曲线与发达国家实践经验，当人均GDP达到3000－5000美元时，人们对环境质量的要求将显著提高。2008年，浙江省人均GDP已达6000美元，超越了库兹涅茨曲线临界点，高质量的人居环境将成为浙江人民未来增长最快的基本需求之一，而垃圾处理已经成为浙江省环境治理的主要内容。
垃圾处理就是通过资源投入来减少或消除垃圾对人类造成危害的过程，因而是一项创造价值的生产活动。从理论上讲，市场经济条件下生产者（垃圾处理企业）与消费者（居民、企事业单位）之间应该形成垃圾处理服务市场，双方通过垃圾处理价格形成交易关系。但是，垃圾处理服务是一项极其特殊的产品，具有显著的“非排他性”特征，因而垃圾处理服务是从政府职能开始进入现代社会的。但当人均垃圾产量处于较高水平并存在较大的横向差异时，简单地利用财政税收系统来履行政府与居民之间垃圾处理服务的关系，存在明显的公平与效率问题。因此，需要探寻一种科学合理的垃圾处理收费制度，用一种更符合市场经济要求的价格机制，使垃圾处理服务的生产、消费双方建立起更加明确的收益与成本之间的对应关系，从而提高垃圾处理领域的公平与效率。
浙江省已经初步建立了垃圾处理收费制度，对于部分弥补垃圾处理成本，促进废弃物的回收利用发挥了较大的作用。但是还存在许多缺陷和不足。这也是本课题研究的主要背景，是研究的迫切性和必要性的体现。本课题将立足于发现、分析、解决问题的基本研究框架，围绕垃圾处理收费制度展开较为充分的理论分析，并在此基础上阐释垃圾处理收费制度存在的问题，提出进一步改革的政策取向。

2. 垃圾处理服务的理论分析
垃圾处理收费制度是关于垃圾处理服务的一系列制度安排，其中垃圾处理收费的基本功能、征收标准、支付主体等方面都取决于垃圾处理服务的基本特征。因此，对于垃圾处理服务基本特征的理论分析是垃圾处理收费制度研究的逻辑起点。
2.1 垃圾处理服务的基本特征
2.1.1 垃圾的“负经济品”特征
垃圾处理服务是指对人们生产、生活所产生的垃圾进行清扫、收集、运输并最终处理等一系列活动的总和。垃圾处理能够清洁人们的居住环境、防止病毒细菌的滋生和扩散，是人类生活所必须的一项价值创造活动。过去，由于人们分散而居，虽然也产生垃圾，但是量少且基本上都可以自然分解。然而，随着科学技术的进步，人类合成了众多不可分解或需要很长时间才能分解的化合物。加之人口的空间集聚，使得在狭小的空间区域产生了密集的垃圾，垃圾的组分和数量远远超出了大自然的自我净化能力，从而出现了垃圾集聚、垃圾围城等非均衡现象。在现有技术条件下，尽管资源回收的广度和深度已经有了长足的进步，但是总体上来看，垃圾还是一种会给人们带来不舒服或痛苦感受的“负经济品”。垃圾问题的实质是人类活动对物质自然循环链条的破坏。因此，从产业需求的角度看，垃圾问题的存在呼唤着垃圾处理服务的出现。
2.1.2 垃圾处理服务的“非排他”性
垃圾处理服务存在典型的非排他性特征：如果某一区域都被界定为私人产权，如图1中，大方框表示某一区域，每一小方框表示私人区域，分别属于A、B、C、D四户，所有的这些私人区域之和就是大方框的总面积，也就是说它们之间不存在公共区域。此时，每户所产生的垃圾要么通过自己的私人区域的自然系统或处理设备自行处理，要么是向垃圾处理服务商订购垃圾处理服务并支付价格。此时的垃圾处理服务显然具有“排他性”特征。

毫无疑问，以上的这种假设是不符合现实的，因为每个私人区域之间往往存在诸多的公共区域，比如城市中的街道、河流、公园等，这些公共区域的使用具有非排他性（见图2）。垃圾产生后，如果缺乏执行有效的强制措施，A、B、C、D不会自觉地向垃圾处理服务商购买垃圾处理服务，而是简单地把垃圾倾倒在公共区域内，从而造成垃圾泛滥成灾。因为，人们维护私有领域的干净比维护共有资源有更多的积极性。这说明：在存在公共区域的条件下，垃圾处理服务存在 “非排他性”的特征。
然而，存在公共区域并不是垃圾处理服务具有“非排他性”的充分条件，因为政府可以制定严厉的惩罚措施，禁止A、B、C、D向公共区域倾倒垃圾，从而人为地创造“排他性”。但是，排他的实质是一个成本问题而不是一个逻辑问题，其可行或者不可行依赖于执行成本的相对高低。监管成本和责任追索成本的存在导致了巨大的排他成本，以至于政府几乎不可能实现“排他”地丢弃垃圾，政府能做的也只能是修建垃圾箱，并劝说居民把垃圾倾倒其中，以使得垃圾收集变得更加容易。