中国废弃电器电子产品回收处理进程及法制建设

此外，试点城市上海市形成了废弃电器电子产品回收的两种模式：一是把废弃电器电子产品作为再生资源的一种，由综合性再生资源回收企业回收；二是建立了专门的废弃电器电子产品回收网络，以处置企业（上海电子废弃物交投中心有限公司）为龙头企业，专业收集、分类处置废弃电器电子产品。在这两种模式当中，均开设了电话交投与网络在线交投业务，企业或者居民凭电话或者网上预约，即可享受上门交投服务，有效地取代流动小贩的上门服务30）。
鉴于第一批试点取得的成效，商务部决定从2009年7月开始组织开展第二批再生资源回收体系建设试点工作，确定29个城市、11个集散市场作为第二批试点单位，围绕城市社区回收站点、专业加工中心和集散交易市场等环节展开，试点应加强安全、劳动保护和环保设施建设，逐步实现零排放和零污染的绿色发展31）。两批再生资源回收体系建设试点工作，其重点内容之一均为建立便利，规范的社区回收站点，改变长期以来以流动小贩为主的回收方式，这种改观也将直接带动废弃电器电子产品回收活动的规范化，有效地解决二次污染的问题。
Ⅳ.未来的课题及展望
中国废弃电器电子产品回收处理的进程，是从严重失控到政府逐步重视、从试点到立法规范的进程。《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的颁布，标志着一个转折和飞跃，但它只是一个框架性法规，还需要制定一系列配套规则配合实施。除此之外，《条例》的规定带有明显的过渡色彩，它的框架性制度也有待实践的经验和修正。在未来，中国废弃电器电子产品法制建设，将面临以下课题：
1.EPR原则的导入程度
EPR原则已成为各国废弃电器电子产品管理立法的一项基本指导原则，但时至今日，EPR概念的发展和各国对它的采纳程度已经背离它最初的涵义。OECD对EPR的研究可以划分为三个阶段，第一阶段发表的报告（1996年）将EPR定义为“生产者责任向产品生命周期的消费后阶段的延伸（extension of the responsibilities of producers to the post consumer stage of products’ lifecycles）”，它是实现废弃物管理成本从地方政府向生产者转移的政策工具；第二阶段发表的报告（1998年）强调了“EPR不仅是生产者责任的延伸，同时也是生产者、消费者、政府以及其他参与者之间的责任分担（both extended and shared among producers and beyond by producers with consumers，governments，and other actors across society）”，但这种分担是建立在生产者承担最终责任（ultimate responsibility）的基础上，而且仅限于生产者与生产者责任组织（producer responsibility organization，PRO）、地方政府的一部分物理责任的分担33）。第三阶段发表的政府工作指引则进一步弱化了生产者的责任，指出EPR是“将地方政府的物理和／或经济责任（physically and／or economically）的全部或者部分（fully or partially）转移至生产者”34），即将分担责任从物理责任向经济责任扩张，将经济责任的分担从生产者与消费者之间的分担向生产者与地方政府的分担扩张，从“成本的完全内部化”向“部分内部化”扩张35）。从各国的实践来看，EPR的导入是一个各利益主体博弈的过程，一般根据本国的经济水平、消费者的环保意识及废弃习惯、产业界的认可程度和接受能力、地方政府废弃物回收处理的历史情况等因素综合考虑，设计适合本国的EPR模式。如日本《家电再生利用法》就是典型的分担责任模式：生产者承担回收和再生循环的物理责任，销售商承担回收自己既售产品和以旧换新产品的物理责任，但运输费用以及再生循环的费用即经济责任由消费者承担，地方政府负责不法投弃的废弃产品的回收和再生循环，指定法人负责“孤儿产品”的回收和再生循环等。
对照OECD《EPR:政府工作指引》，中国《条例》对EPR的导入是大打折扣的。生产者仅承担缴纳废弃电器电子产品基金的经济责任，用于补贴废弃电器电子产品回收处理费用。物理责任方面，生产者未被课以回收和处理的物理责任，仅鼓励生产者自行或者委托销售者、维修机构、售后服务机构、废弃电器电子产品回收经营者回收废弃电器电子产品（第13条第1款）。对于拆解处理，《条例》设定的模式是由第三方即取得废弃电器电子产品处理资格的专业企业来实施。此外，《条例》未规定销售者必须承担回收义务，而对于消费者的责任，则没有任何规定。对照国家发展改革委员会于2004年发布的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》（征求意见稿），立法者的原意是课以生产者和销售者物理责任，“生产者可以自行或者委托有资质的处理企业处理废旧家电”（第9条第2项），“销售者和售后服务机构有义务回收废旧家电，并交售给有资质的处理企业”（第11条），并配备了相应的罚则（第23条、第24条）。但由于EPR设定的严格性，遭到了生产者和销售者的抵制，致使《条例》时隔5年后才出台，且博弈后的结果是最终确立的EPR具有明显的过渡色彩。但从另一个角度来看，这是和中国目前的国情相适应的：由于民间长期形成的积攒废旧物资出售的习惯，废弃电器电子产品的回收主要以逆有偿的方式进行，直接课以消费者责任尤其是经济责任短期内不具有可操作性；电器电子生产商数量众多、经济和技术实力参差不齐，现阶段课以物理责任有过度增加企业负担之嫌、而且不利于拆解处理业的规模化和规范化。但是，生产者不承担物理责任，一方面将会削减其推进绿色设计的动力36），另一方面，生产者与回收、处理者之间不存在协作关系，而是付费方与基金使用方的博弈关系，作为他们之间联通的桥梁是政府，政府在制定回收处理基金征收和使用办法时将面临信息不对称的挑战，增加管理成本。因此，在未来，EPR的实施应当有一个循序渐进的过程，从目前的生产者只承担经济责任逐步过渡到同时承担部分或者全部物理责任。