新公共管理与邻避政治：以嘉义县市跨域合作为例

伍、结论——跨域治理的政策建议
在立法院永续会的质疑下，环保署于九十三年重新检讨其焚化炉兴建政策，行之多年的「一县市一焚化炉」政策，在立法院与环保团体的压力以及学者的建议下，终于改弦易辙，以抽象的「跨域合作处理」原则取而代之，在取消南投、花莲以及澎湖等县的焚化厂兴建计划之后，这些地区将不会拥有任何焚化厂。若兴建垃圾掩埋厂的阻力仍旧难以克服，则势必要依赖邻近县市的掩埋或焚化设备，来协助其处理无处可去的垃圾，如花莲的垃圾可能转运即将完工的台东或宜兰利泽焚化厂。在九十三年五月五日的环保国是论坛中，环保署把全国23县市划为六区，宣示其跨区域处理机制。这办法看似合理，但似乎把问题拉回到原点：如果没有邻避问题之类的政治因素，当初就不会有「一县市一焚化炉」政策，也就不会有今日焚化炉分布不均，造成有些县市没垃圾烧要被罚钱、有些却有垃圾无法处理而即将爆发垃圾危机的窘境。反过来说，当初既有邻避问题，现在为何就没有？以往因为地方居民抗拒、菁英政治操弄的问题而采取分权的处理方式，现在透过中央强制的区域划分却能防止同样的剧目再度上演？
中央集权从来不是解决邻避问题的良方。环保署强力介入反而容易重新挑起地方民众的危机意识。尤其当台湾几乎年年有选举，当选举迫近时，参选的地方政治人物可能为了争取媒体曝光率而介入甚至领导这类抗争运动，或利用这类事件激起民粹风潮来对抗在位者的优势。反之，利用公私协力的方式，把垃圾处理有技巧地归类到私领域的范畴里，可能反而是防止垃圾政治化的可行之道。若观察欧美国家的发展，一般废弃物的处理设施发生邻避抗争的案例已日渐减少，较难善了的往往只限于有害废弃物或辐射性污染物的处理。除了因为这些国家处理废弃物的卫生安全标准甚高，而政府管理这些废弃物处理的信用已经建立之外，这和这些国家长久以来透过委外等民营化方式处理废弃物也有密切关系。民营化把废弃物处理的成本适当地反映在营运效率上。为了防止居民抗争或官司，民营公司有动机严格控制废弃物处理过程中令人厌恶的成分（如恶臭、空气或水源污染、戴奥辛危害等）。当这些令居民厌恶的成分变得不明显，垃圾就与一般商品无异，而邻避情节将会获得舒缓。而垃圾变成私领域范畴内的商品，则政治人物拿来操弄的正当性就不复存在。
事实上，本研究所呈现的跨域合作，在环保署的鼓励下，已经在许多地方默默地运作，而且成效相当良好。除了前述台北与基隆知名的合作方案、南投县的垃圾远赴高雄冈山焚化厂处理、以及台中垃圾透过达和进入鹿草焚化厂外，云林县大埤乡的垃圾也就近送到鹿草焚化厂处理，嘉义县政府也比照对嘉义市的办法，以每公吨1000元的价格代为处理，除填补县府保证量的不足外，也为县库创造可观的营收。若林内焚化厂竣工运转，大埤乡的垃圾必须送过去处理，则政府需支付的费用每公吨将高达2555元。本研究结果显示，垃圾转运其它县市所涉及的邻避问题，以及可能引发的政治纠葛，似乎并没有想象中严重。府际合作加上公私协力所达成的三赢效果，在本案例中充分已展现。达和公司在许多地方都标得政府的焚化厂操作权，因此在公司内自行调配各厂垃圾来源与储存量，以最符合经济效益的方式进行调节，因属于私人公司的内部营运问题，所以政治显著性不高，只要不发生诸如汞污泥出口之类的丑闻，政治操作的可行性不强。因此焚化厂区附近居民为该厂处理外县市垃圾而抗争的情形其实并不多见。比较常见的政治效应只是议员在议会中向环保局官员提出相关质询。然而，只要能够提出数据证明这类合作处理不会妨碍本县市的垃圾处理，且有利于县市政府的财政健全，就能满足议员展现问政成绩的需求。此外，因为政府与代操作厂商之间订定了契约，能够透过法律来保障民营公司收取其它县市垃圾的裁量权，政治菁英介入的空间也就比较有限。
这个案例本身有一些特定的条件，使它在其它县市的适用性受到限制。最明显之处是合作的县市双方刚好需求互补，合作方案对双方都有明显的财政收益，因此能够有充分的正当性以避免议会的杯葛。而在正当性充足时议会也不一定不会杯葛，因此县市长也需有相当的政治实力，如对派系力量的适度掌控，来防止合作案受到议会力量的破坏。此外，更显而易见的因素是嘉义县市同为民进党执政的县市。跨政党的地方合作虽非不可能，但会因为政党利益不一致或彼此信任不足而显得困难度更高。其它因素如主其事者（特别是县市长与环保局长）展现的斡旋才能当然也攸关本案的成败。因此，这类跨域合作要能成功，有一定的难度。
然而，由本案可知，多元治理可能是最能配合地方需求，达到治理效率的最佳方案。地方政府透过与厂商签约的方式，建构起厂商与政府都能互蒙其利的诱因结构，同时也透过私有化的方式来克服潜在的政治争端。本研究事实上展示了这样的可行性。此间，透过民营化降低政治争端、避免中央过度干预、由地方主动寻求合作伙伴、共同发掘协商双方共同利益等原则，应可普遍适用于所有跨区域处理一般废弃物的情境。相较于环保国是论坛中诸多倾向于集权的建议，如环保署内增设统筹的焚化行政单位、组织焚化厂行政法人、成立区域议会等大幅冲击现有体制的变革，本研究并不认同。依照多元治理的精神，有效率的治理应指向更细致的合作模式——由具有地方知识的地方政府主导，透过垃圾处理民营化政策及个别地方政府间的协议，设法建构起双赢的契约诱因结构，并透过法院强迫两造执行契约。环保署在此间可透过提供补助款等诱因及搜集相关契约或协议模板等方式从旁协助，而不宜强力介入，以维持协议的志愿性质。