新公共管理与邻避政治：以嘉义县市跨域合作为例

摘要：台湾以较有弹性的治理模式来追求更高效率的成果已于近年逐渐浮现。以民生废弃物的终端处理为例，焚化炉以BOT的方式兴建确实已为政府节省不少公帑。然而，这项财货的供给有相当大的规模经济之要求，但多年前中央政府欲克服邻避现象而采取了「一县市一焚化炉」、各自管理自己垃圾的分权政策，以政治外力限制财货供给者寻求最适规模经济的可能。时至今日，全国焚化厂的处理总量已超过需求量，而行政疆界的隔阂却导致县市间焚化设备分布不均，使部分地区有垃圾处理危机，有些地方却出现没有垃圾烧的窘境。在环保团体停止兴建焚化炉的诉求下，环保署又朝向上集权的方式修正政策，希望透过强制性的「垃圾跨区域处理机制」来解决垃圾处理能力分布不均问题。但当初因集权而让环保单位焦头烂额的邻避问题，如今可曾因为时空条件的改变而能避免？答案似乎是否定的。本研究以嘉义县鹿草焚化厂的运作为例，提供了另类的思考途径。嘉义县市同时委托达和公司操作焚化炉，在嘉义县尚有处理余裕，嘉义市却有爆发垃圾处理危机的状况下，县市政府透过协商的过程，建构起有利的诱因结构，达成一个县、市政府与民营公司三赢的协议，也避免了可能发生的邻避冲突，显示新公共管理对于化解邻避冲突似有意想不到的效果。本研究虽因地方特殊情境而有其适用的局限性，但透过民营化降低政治争端、避免中央集权、由地方主动寻求合作伙伴、共同谋求协商双方共同利益等原则，应可普遍适用于所有跨区域处理一般废弃物的情境。
关键词：邻避情结、公私协力、多中心治理
壹、前言：新公共管理与垃圾终端处理
环境管理在台湾往往开风气之先，在政策中常蕴含许多较新的治理观念。除了很早就应用诱因机制来辅助传统的管制措施，在新政府运动以及后来的新公共管理（New Public Management）被积极推展之后，我国环境政策的发展也相当符合近年多元化治理的趋势，结合公、私以及第三部门的力量来提供环境相关公共财货。
以垃圾处理为例，若观察我国过去数十年来民生废弃物处理政策的演变，就能够看到政府企图引进私部门力量来改善治理效率的努力。就垃圾的末端处理而言，在行政院科技会议「焚化为主，掩埋为辅」的中长程指导原则下，虽然招致不少环保团体的批评，但仅就其针对公共财货特性引进私有部门（private sector）的力量，以创新的公私协力模式——公办民营（BOT）或后来民有民营（BOO），来降低政府的财务负担而言，确实深得新政府运动或新管理主义充分利用市场机制的精髓。
在民国八十年台湾地区垃圾资源回收厂兴建计划」下核定的21座焚化厂之中，仅有8座属于传统由政府建造经营的案例，而有13座属于公有民营的模式；在八十五年环保署又订定「鼓励公民营机构兴建营运垃圾焚化厂推动方案」，让之后核定的15座焚化厂皆属公办民营或民有民营，充分反应新政府运动浪潮之下公共服务私有化的趋势。
在新公共管理（New Public Management）或新管理主义（New Managerialism）的改革风潮中，民营化（privatization）、契约外包（contracting-out）只是比较受到国人注意的部分。事实上，在这个援用理性选择概念于公共行政的学术传统内，一直有多中心治理的主张：公共财货的提供必须考虑该财货本身的性质——如资本密集或劳力密集，规模经济的大小、对在地知识（local knowledge）的依赖程度、对于人身自由的侵害程度等特质——再决定由哪个部门（公、私、第三部门或彼此合作）或哪个层级（中央或地方）政府提供，俾能降低生产财货或提供服务的成本，达到最高的供给效率。
而此类将公共行政建构在多重治理层级（multiple layers）中的多重权力中心（multiple power centers）之上的体制，也将更符合民主行政的原则（Ostrom，1973）。这些原理不但解释美国复杂的多中心治理体制（polycentric governance，McGinnis，1999）的制度逻辑，以及单一功能政府（special-purpose government）林立的现象（Foster，1997:3），也为地方自治事项以及中央对地方政府垂直的权力划分，提供重要的理论架构与运作的指导方针（Ostrometal.，1988）。
不论是新公共管理或多中心治理，都承袭自由经济的传统，对于国家主权或强制力在追求集体目标的必要性方面，有相当的保留。虽然许多治理工作仍然相当依赖国家以强制力介入，这些治理新思维，都强调治理者间的自治以及治理者与被治理者间协力合作的可能，并在不同的治理事项上，寻求成功的案例。从政治经济学的角度出发，治理工作包括两大类型，一方面在于透过规范性政策来维持市场秩序并进而防止集体悲剧的发生——亦即，避免因为个人追求其私利而危及集体的利益（如个人竞相取用共享性资源而导致其快速枯竭）；另一方面，则是由政府积极提供市场通常无法正常提供的公共财货或服务与社会福利措施。一般而言，公共财货（服务）与社会福利的提供，比较类似私部门活动的性质，因此新政府运动的实验多从这个治理领域着手，进行改革。然而，随着相关研究日益累积，也有越来越多的实例指出，规范性的治理工作也有可能透过自愿性的协力合作来达成。例如，各地以小区为自治主体的共享资源管理，往往被证实比政府强力介入更有效率（Gibsonetal.，2000）。