新公共管理与邻避政治：以嘉义县市跨域合作为例

影响抗争规模的另一个因素则是抗争团体的动员能力。关于抗争或社会运动等集体行动的形成已累积不少讨论，不同的理论派别虽强调不同层面的因素，但综合而言不外乎如何透过菁英领导以及社会网络来强化身份认同，募集内外部资源，同时克服集体抗争行动中个别成员搭便车的意图。
缩小政策辖区将直接影响政治菁英参与或领导抗争行动的动机。地方政坛的菁英主要由行政部门的民选首长以及立法部门的民意代表构成。在民主的制度下，民选官员的态度与立场往往会响应其选民结构。县市首长比较倾向在自己的辖区内兴建垃圾焚化厂，因此将成为化解邻避冲突的主要力量。理由之一乃因为县市首长在既有的选举制度下，选民分布范围较广，除了邻近设置地点的相对少数选民之外，其更必须同时考虑到全县境内选民的利益与意愿。广大的地方选民往往对于即刻的威胁——诸如垃圾危机或经济问题（尤其是失业问题）比较敏锐，在通盘考虑之下，环保问题往往在地方政治中因较不具急迫性而位阶较低。对于执政者的幕僚——行政部门的官员而言，特定政策方案的可行性与可操控性可能是主要考虑。境内拥有垃圾焚化厂可把垃圾处理的主导权握在手上，避免受到其他县市的挟持，是不确定性较低的方案，也免除了行政单位的协商成本。相对而言，立法部门政治菁英的态度可能较不一致。由于议员的选区相对较小，只要能够获得相当数量的死忠支持者，就能在下一届选举中无往不利。此一选举制度这让许多议员代表比较能保有若干理想的性格，也让许多邻避设施预定地附近选出来的民意代表，有充分的动机利用这类事件与选民搏感情，因而采取与执政者对抗的策略。立法委员虽然选区较议员辽阔，但当选的门坎远较县市首长的低，因此也比较可能采取与执政者对立的立场。尤其是反对党（或派系）的立委，为了争取更大的问政空间，制造日后竞争百里侯宝座的有利战略情势，更有动机充分计算声援这类抗争活动是否具有累积政治资源的效果，而采取同情邻避抗争的立场。但即便如此，许多与执政者同一阵营的议员或立委，很可能与行政部门的政治菁英结合成主流阵营，分享利益，共同为兴建案背书，让邻避抗争的规模被有效控制。
从邻避抗争的反动员角度而言，缩小处理垃圾的辖区，虽然一方面政策成本负担者的范围缩小，根据Olson(1965)的集体行动逻辑，将比较能够克服集体行动中搭便车的问题，而形成抗争行动，但另一方面政策受益人的地理分布范围也同时缩小，比较容易凝聚足够的政治压力与抗争者对抗。在地方形成政策受益人的行动联盟将给予政策推动者实质上的支持，而地方性绵密的社会网络容易形成直接的社会压力，以集体利益的理由要求邻避抗争者妥协。「自己垃圾自己处理」的原则，让民选地方首长比较容易向选民交代，更重要的是邻避情结中难以化解的受害者心理，也会因而稍微减轻，也让政治菁英比较容易透过道德劝说以及实质的利益（如补偿金）分解邻避动员。此外，环保署将兴建焚化炉的主导权下放给地方，也让环保署避免直接站上争议的火线，容许环保署以上级政府比较超然公正的立场，监督地方的运作，并在必要时透过环境影响评估等机制为争议的双方提供仲裁服务。
从以上讨论可知，我国近年垃圾处理政策，深深受到邻避现象的牵动，因而发展成各地方政府各自处理自己垃圾，各自拥有自己垃圾焚化厂或掩埋场的现状。然而，从较具批判性的角度思考，现行的垃圾处理政策，尤其是目前垃圾焚化厂设置的情形，是否具有经济效益？
参、垃圾焚化厂的兴建与跨域处理的需求
诚如上述，如果治理的主要目的之一是提供公共财货，则有效率的治理，必须考虑每种公共财货的供给事实上都有其最适的规模经济（economies of scale），当政策疆域越接近这个最适当的营运规模，则越能提升财货供给的效率（Brown and Jackson，1990）。因此，在其它条件允许之下，政策的制订者应该设法让政策疆域尽量接近该财货供给的最适营运规模，以追求最佳效率。
垃圾焚化处理这项公共财货的供应有多大的规模经济？目前以地方政府为主导者的现况是否是符合其最适之营运规模？从许多实证资料来分析，我国的废弃物终端处理似仍有相当大的改善空间。从国外的例子来看，废弃物管理的营运规模可以非常庞大。除了有无毒性以及或民生或事业废弃物等常见的类别，完整的废弃物管理体系事实上整合了收集（collection）、储存（storage）、运送（transportation）、焚化或掩埋等终端处理（disposal）、以及减量（waste minimization）与资源回收（recycling）等主要次体系（O’Neill，2001），虽各有不同的财货性质以及规模经济，但可以透过购并、结盟、合资、成立子公司等常见的企业伙伴关系，进行水平与垂直的整合，以有效降低营运成本。著名的例子是全美最大的废弃物管理集团——废弃物管理公司（Waste Management Incorporated，简写为WMI）——于一九六八年成立之初，整并了佛罗里达州以及芝加哥的废弃物终端处理公司，经二十多年的快速扩张，成为Fortune杂志排名的全球前五百大公司。全美第二大废弃物管理集团是废弃物事业联盟（Allied Waste Industries，Inc.），是数百个地方公司的集合体，其于一九九九年购并著名的BFI（Browning-Ferris Industries）后，目前营业额高达55亿美元，服务人口超过1千万，范围遍及全美37州。