以垃圾终端处理为例,若政府援用早年在堆置于行水区或简易掩埋的方式处理,则资本需求有限,规模经济也相当小。若采取卫生标准甚高的掩埋方式,资金需求变大,规模经济也增大。若以兴建焚化炉的方式处理,则涉及动辄二三十亿台币的资金需求以及昂贵的维护费用。此时,因为垃圾处理并不涉及人身自由的干涉或国家主权的行使,若能适当地引进私部门的力量,与公部门的功能形成互补,则能产生「公私合营增效」(public-private synergy)的利益。若希望以资源回收、垃圾减量的方式降低对于终端处理的需求,则属于劳力密集的状况,透过制度诱因的提供让财货需求者合作生产(co-producing)这项公共财货,则可望获得最高的效率(汤京平,2001)。综合而言,以往采取简易掩埋方式处理垃圾时,因规模经济小,由乡镇级政府主导实为合理的设计;后来改采垃圾焚化政策,资金需求甚大,以BOT等公私合营的方式降低政府的财务负担,也是非常睿智的作法。只是焚化厂营运的规模经济相当大,远超过县市的疆界,与后来「一县市一焚化厂」的政策似有抵触。
本文以下将厘清「一县市一焚化厂」的政策起源,并介绍嘉义县市合作方案形的政治经济因素,以说明类似跨域合作方案将能克服规模经济不足的问题,让县市政府以及受委托的操作商都能改善目前的状况,达到柏瑞图最适境界(Pareto Optimal),展现新公共管理改革增加效率的可能性。依照此一案例研究,本文针对环保署近来企图将焚化炉管理向上集权的雏议,提供一个另类的思考方向。
贰、邻避情结与「一县市一焚化厂」的垃圾末端处理政策的形成
虽然焚化炉相较于传统的垃圾掩埋场因为能够发电而较具经济效益,故比较容易吸引民间企业的投资,但由于焚化炉属于典型的邻避(Not In My Backyard,NIMBY)设施,在设置时容易遭致政治上的困难。垃圾焚化厂一方面可能会造成地区居民重大的财产损失与环境卫生的威胁(如房地产暴跌、景观破坏、农作物滞销、垃圾运输与贮藏引起的恶臭,或烟尘与戴奥辛可能污染附近水源等),而另一方面有成本利益负担公平性的问题——政策利益被广大的民众所分享(使民众免于垃圾脏乱的威胁),政策的成本却由少数人承担,利益分配有严重失衡之现象强化了标的地区居民的受害意识,使其有非常强烈的动机克服保守的、不愿闹事的惰性而加入抗争运动。在许多邻避抗争中,由于抗争者的地理分布范围较小,动员成本较低,传统社会网络较绵密,沟通互动较强,凝聚力(solidarity)较高,因此较能控制其成员搭便车意图。此时,若有地方政治菁英登高一呼,扮演对内凝聚民气、运筹帷幄,对外募集资源的角色,极易突破群众运动的临界规模(critical mass),并达到持续动员的效果,有效对抗执政当局的意图。
相对而言,邻避政策受益者的阵营却往往十分被动,无法为政策提供强而有力的奥援。此乃因为一方面政策的利益被分配到广大的民众身上,而个别的受益人不易体会到该利益的重要性,而提供足够的诱因让个别的受益人有足够的动机克服惰性以参与为政策护航的集体行动;另一方面政策受益者往往散布在广大的地理空间之中,使有效动员的成本更高,因此不易组织起来支持这类政策。这些因素都使政府在规划或执行这类政策之际,常处于倍感孤立无援的困窘,甚而被迫与激烈抗争的民众妥协。此乃邻避情境往往造成政策僵局的主要原因。
缘此,政治可行性成为引进新治理模式的主要障碍,而如何化解抗争所造成的政策僵局则成为政府首要考虑。为此,环保署的对策是乃将兴建与营运焚化厂的主导权交给各县市政府,而有「一县市一焚化炉」政策:由中央补助各县市至少拥有一座焚化炉(黄文杰,2003),但由地方政府负责选址,在兴建期间安抚相关的抗争,兴建完成后并负责营运与监督事宜(在公办民营的模式下则由地方政府与厂商签约),此间环保署只提供政策指导以及提供兴建硬件部分的补助。环保署这样把问题推给下级政府的作法,乍看之下似有逃避责任的嫌疑。然而,详细分析之下,却具有提升政治可行性的智慧。毕竟邻避抗争属于地方性的抗争,中央单位不但缺乏地方知识(local knowledge)以找寻双赢的解决之道,更可能因为上级的强行介入而引进复杂的利益纠葛,导致治丝益棼的反效果。
由地方政府主导化解邻避抗争有许多优势。首先,化解邻避僵局最有效的办法就是缩小政策辖区的范围。缩小政策辖区的最主要功能在于限制抗争的规模。抗争要能够获得预期效果,规模当然越大越好,除了能展示选票的实力,声势浩大才能吸引媒体注意,引起社会回响,并对政策制订者构成有效的威胁,进而达成抗争的集体目标。然而,抗争的规模往往取决于几个重要因素,都与政策辖区的大小有关。因素之一是受害团体的自我认定。「邻避」冲突的英文直译为「不要在我家后院」,因此,「我家」或「我群」(we group)的认定就攸关抗争团体的大小。当政策疆域属于区域性或全国性,亦即垃圾处理的范围跨越许多既有的行政区,则容易激发个别行政区民众的受害意识,把自己定位成政策的主要成本担负者。例如,当垃圾焚化炉座落在特定乡镇,若其处理范围扩及全省,则不但该乡镇的居民会有受害意识,可能连全县的县民都认为焚化炉将在自己的后院兴建,而将自己定位成受害者。此时,潜在的抗争参与者将大幅扩增。反之,若政策疆域缩小到各县市,则政策的受益人与成本负担者就在县市疆界内自行区隔,可能大部分的县民会把自己定位成受益人而非成本负担者,因此「我群」的规模可能局限在下一层级的行政区域(如乡镇),规模因此大幅缩小。