新公共管理与邻避政治：以嘉义县市跨域合作为例

嘉义县搭上环保署「台湾地区垃圾资源回收厂兴建计划」的列车，争取到鹿草焚化厂的兴建计划，并顺利克服地方的反对声浪，于九十年完工运转，提供每日900吨的垃圾处理量。在设厂之初，虽然也遭遇民众的抗争，但诸多因素让这些抗争活动并未形成太大的政治压力。首先，就设置的地点而言，其设置范围倘依都市计划法第四十七条之规定类推，必须符合：「应在不妨碍都市发展及邻近居民之安全、安宁与卫生之原则下，于边缘适当地点设置之」，垃圾焚化厂设在台糖的土地上，不但减少了土地取得相关补偿的争议，同时其周围广大的土地都是台糖的甘蔗田，人烟相当稀少，因此甚难达到较具威胁性的抗争规模。第二，焚化厂的厂址虽座落于鹿草乡，但在与太保市与朴子市交界之处。鹿草乡本身人口不多，加上乡长缺乏地方派系奥援，动员有困难。
邻近两市的政治菁英虽然可能有意运作，但因垃圾焚化厂并不设在自己辖区内，抗争的正当性便似有商榷余地——虽焚化厂紧邻自己的小区，但就行政疆域而言，仍在别人家后院。第三，因太保市的距离稍远，受焚化厂影响较大的区域应属朴子市，但此间未见朴子市曾经发动大规模的抗争活动。由于朴子市市长黄纯真与嘉义县县长李雅景分属不同派系，理论上前者应该有充分的动机进行杯葛以牟取最大的政治利益。然而，由于环保局长吴荣辉为朴子市新庄人，一方面在朴子多年经营，培养基层实力，另一方面也在环保业务上尽力挹注朴子市财政资源，增加黄市长的政绩，方便其为连任铺路，因此让朴子市长愿意采取比较温和协商的路线，放弃激烈抗争的手段。虽然上述因素都草根性的抗争活动能够被有效化解，但一般认为鹿草焚化厂能顺利兴建最重要的原因，还是要归因于嘉义县一派独大的地方派系的结构。在民进党执政之前，执政的国民党内主要有黄派与林派两大势力。当时嘉义县政府由黄派领导人李雅景主政，而县议会也以黄派势力较大，由黄派的董象担任议长，侯清河担任副议长。由此时府会一家亲的情形，显示黄派这段期间在地方政坛具有压倒性的优势，让县长能够有较大的施政空间。而派系与其桩脚不但在选举时是动员的机器，平时更是被政治菁英用心经营的社会网络，因此在邻避抗争的动员与反动员操作上，居于枢纽的地位（汤京平，2000）：
黄派的县长除利用其执政优势，顺利安抚地方菁英，也透过参访既有焚化厂的观摩活动，有系统地与地方民众进行沟通，减低其对于污染的疑虑，而获得相当显著的效果。
嘉义鹿草焚化厂九十年底完工时，依照BOT的规划，将操作经营权公开招标，最后由达和环保股份有限公司（以下简称达和公司）标得操作经营权。达和公司为一上市公司，在全国各地以BOT方式取得焚化厂的操作营运合约。从八十五年到九十年止，其先后取得「台北县树林垃圾焚化厂」、「台中市垃圾焚化厂」、「嘉义市垃圾焚化厂」以及「嘉义县鹿草垃圾焚化厂」的委托操作营运合约，已为全台湾规模最大的废弃物管理公司。目前负责操作营运的三座焚化厂——台中厂（900公吨/日）、嘉义厂（300公吨/日）、鹿草厂（900公吨/日）——每日之操作处理量可高达2100公吨，服务的县市人口在当时已达200万人之多。其于九十二年又取得台北县八里垃圾焚化厂之代操作营运合约（1350公吨/日），以及云林县林内焚化厂的BOO案（600公吨/日），俟后者开始营运，其垃圾焚化处理之经营规模又将倍增。此外，达和也与操作经营高雄县冈山焚化厂的台糖公司达成定量垃圾供给的策略协议等，透过其规模越来越大的垃圾清运事业网络，及各地的转运站，达和已默默地达到县市间垃圾搬有运无的功能。
除了水平整合，达和公司的垂直整合也相当有规模。为因应北部工商业发达的县市因垃圾掩埋场、焚化厂处理容量不足所引发的商机，其于九十一年起增加废弃物转运业务，并于九十一年、九十二年分别取得台中市及台北县辖内之废弃物转运服务，年废弃物转运量约为22万吨。此外，其亦成立子公司达和废弃物清除股份有限公司，专门负责台北地区废弃物清除及沟渠清理工作，年废弃物清运量超过3200吨，各种机具与车辆约50辆。也许因为其具备这些垂直与水平整合的庞大营运规模，导致其在操作经营绩效方面有非常亮丽的成绩。其代操作的嘉义鹿草厂年平均运转效率高达96%，在环保署九十一年度大型垃圾焚化厂营运绩效评鉴中，名列第一名，而台中厂也名列第三。
从达和的营运策略来看，其以嘉义鹿草焚化厂为核心，透过公司的废弃物清运体系，加上依约取得之操作经营权的台中市、嘉义市、嘉义县三个焚化厂，均具备地缘接近优势，皆在100公里之内，垃圾转运成本在高速公路的便捷性之下，可以降低营运成本，增加获利。焚化厂营运获利的关键，除了降低进料（垃圾）的成本以及出货（电能）的价值（如夏季电能的价格较高），最大的问题还是能够维持更高的运转率，除了停车维修，最好都能满载运转。但由于垃圾供给的多寡变异量极大，而垃圾体积也大，故虽然焚化厂本身通常拥有庞大的储存槽，可以维持三天以上的供应量，但不管垃圾量暴增（如风灾之后）或骤降（如清洁队放长假），都会造成困扰。因此，有效调节焚化厂的垃圾量遂成为提高营运绩效的重要条件。