新公共管理与邻避政治：以嘉义县市跨域合作为例

然而，县市政府间的关系在八十九年五月市长张博雅入阁、市政由副市长陈丽贞代理后似有改善的迹象。陈丽贞曾任环保局长，上任后不久即着手进行八掌溪畔湖内里垃圾掩埋场的迁移计划。讵料清理出来的垃圾量过大而发生无处堆置头痛问题，使市府垃圾处理的需求量突然大增。加上九十年年底又逢地方选举，因此对于市府产生很大的垃圾处理压力。适逢嘉义县鹿草焚化厂刚完工，试车运转需要相当数量的垃圾试烧，不但释出相当庞大的垃圾处理容量，而在各乡镇市公所尚未完成垃圾供应配合措施的情况下，湖内里垃圾场清出的垃圾恰可节决县府的燃眉之急。在此互利基础下，九十年六月开始，嘉义县政府许可部分嘉义市湖内里掩埋场清出的垃圾进入鹿草厂焚化处理，以每公吨处理费八百元计，期限至九十年年底止。
虽然是试验性质的方案，非属两地方政府之间的常态协议，但已开启了日后合作的契机。
除了嘉义市对于垃圾处理的压力持续存在，嘉义县本身未能收到足够数量的垃圾也是促成合作的主因。嘉义县的保证进厂垃圾量为每日432公吨，但根据环保署发布之统计，嘉义县扣除资源回收、厨余回收及少部分仍以卫生掩埋处理之垃圾后，被送进鹿草焚化厂处理之垃圾量平均每日低于400公吨。
因此，嘉义县仍有约30公吨的余裕量，若能透过协议代收其它县市的一般废弃物，并酌收处理费，将有充实县库的实质利益。由于焚化炉的余裕处理量仍有支持的空间，故在鹿草焚化厂九十一年一月试烧期满之后，仍旧沿袭之前的合作模式，而达成嘉义市政府以每日50吨及每吨处理费新台币1000元的代价（含灰渣处理），把垃圾送进嘉义县鹿草焚化厂的协议。
从客观数据来看，嘉义县在这项协议中显然给予嘉义市相当大的优惠，因为嘉义市把垃圾送进其湖内里焚化厂，必须支付给达和的代操作费每公吨也高达849.2元，另加灰渣处理费300元。
而其若透过达和吸收，算进达和自行处理的额度，则因为达和每吨需缴交1474元给县政府，故达和若希望能够达到本益平衡，处理费则可能相当高。不但在价格上相当优惠，更最重要的安排其实是只设定处理上限的条款：协议中只规定嘉义县必须提供每日50吨的处理容量给嘉义市，却未规定嘉义市保证提供的数量，由于嘉义市没有垃圾掩埋场或转运站堆放垃圾，这条件给嘉义市相当大的弹性处理空间。但也由于嘉义市进入鹿草焚化炉的垃圾量并不稳定，因此造成鹿草焚化厂设备利用上的困扰，成为嘉义县比较迫切希望处理的问题。
这问题后来透过「嘉义县市联席会报」的协商机制来解决。九十年年底县市长选举时，原属国民党籍的嘉义县地方派系林派领导人陈明文加入民主进步党，获得征召并竞选成功，嘉义县地方执政权首度易帜；而嘉义市则由许家班支持之无党籍代理市长陈丽贞（九十二年三月陈丽贞市长也宣布加入民主进步党）胜出后，能够有效整合资源，避免有「各自为政」及「重复投资」的情形，县、市政府开始规划府际公务协调的机制——县市联席会报。九十一年四月二十五日，两位新市长首度召开，之后并顺利运作，每季召开，持续商讨县、市政府间可以彼此协助的事项或共同推动的政策。
既有的垃圾合作处理模式在经历将近一年的运作后，在第三次联席会报（九十一年十月）中提出检讨。由嘉义市垃圾处理的容量并未改善，因此市环保局提案请求嘉义县鹿草垃圾焚化厂于下一年度继续协助其处理垃圾焚化事宜。嘉义县环保局虽因焚化厂尚有余裕而表示同意，但在第四次联席会报时指出，嘉义市一直无法确定进厂之垃圾量而造成嘉义县的困扰，因此要求嘉义市政府重新评估进厂需求量，并提出每月保证进厂量。几经协商后，县、市环保局于九十二年三月之协调会中达成协议，鹿草焚化厂保留给嘉义市的处理容量降为每月300公吨，即每日约10公吨（嘉义县政府，2003）。但实际上，跟据嘉义县环保局进行总量统计粗估，从九十二年度鹿草焚化厂代嘉义市处理的一般废弃物，每个月约在450公吨上下，平均每日约有15吨，略符合县政府能够容忍的范围。
在此协议之下，市政府当然是赢家，因为其能够以较便宜的方式处理垃圾处理容量不足的问题。相较于其于湖内里焚化厂自行处理垃圾的成本849.2元加上灰渣处理300元，嘉义县的方案反而更优惠。若能将嘉义市的焚化厂改收处理费单价更高的事业废弃物，而一般废弃物送交鹿草处理，则无疑将为市民省下相当可观的市政预算。不过嘉义市并未充分利用这个有利的协议。九十二年以来，嘉义市一方面推动垃圾强制分类及资源垃圾回收政策，另一方面把商业区的垃圾界定为事业废弃物，要求业者自行委托私人的垃圾清运处理公司收取，而将经手的垃圾量减低到平均每日245.4公吨的能够自行处理范围。
对于嘉义县而言，这项协议也可为县库赚取相当丰厚的收入。如前所述，也许是预留垃圾成长空间的考虑，县政府与达和所定的每日432公吨之保证进厂垃圾量有点过高，实际上各乡镇市送进鹿草焚化厂的垃圾量已减低到400公吨以下，而持续下降的垃圾量，也让县政府为满足垃圾保证量而产生不小压力。达到保证量之前的30多公吨余额，不管有没有垃圾进厂都需支付固定的处理费，甚至还要加上发电损失。而代嘉义市处理每日约15公吨的垃圾，因在保证量之内，并不增加成本，与现况相比，却能为县库赚取每年约540多万元的收入；而即便代收量超过嘉义县承诺的保证量，达和也承诺第一优先处理县政府的垃圾，处理费也有优惠的议价空间。因此，这协议实可谓具企业精神（entrepreneurship）治理之实例。对于达和而言，维持最高操作运转率是基本原则。虽然县府垃圾量不足432公吨时，也会支付等量的处理费，并依照复杂的发电损失公式对达和进行补偿，故达和没有损失，但如果县政府送进厂的垃圾越接近其保证量，则达和越能维持高水平的运转操作率，发电量与售电收益也会越高，因此达和也将乐观其成。从这观点来看，这个跨县市合作处理垃圾的方案可谓三赢的范例。