熊孟清：推进农村人居环境治理促进乡村建设

2.5改善农村人居环境

随着经济社会发展水平不断提高，举国上下认识到必须实施乡村振兴战略，第一步，也是最重要、最迫切的一步，便是要加快农村人居环境整治，既要适应时代发展要求，又要保护传承乡村文化，探索农村人居环境整治机制，切实回应农民群众对良好生活条件的诉求和期盼，不断改善农村人居环境，让乡村聚敛人气，提高农民群众的生产生活质量与幸福指数，增进社会和谐。

2.5.1农村人居环境整治的主要任务

2016年以来，中央一号文件连续加大了对农村人居环境整治的力度。党的十九大提出实施乡村振兴战略，确定了包括“生态宜居”在内总要求，强调开展农村人居环境整治行动。2018年的中央一号文件再次聚焦乡村振兴战略，提出实施农村人居环境整治三年行动计划。十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议，审议通过了《农村人居环境整治三年行动方案》。《农村人居环境整治三年行动方案》紧随一号文件发布，进一步说明了解决这一问题的重要性和紧迫性。

浙江省自2003年实施“千村示范、万村整治”工程，有力提升了浙江的乡村面貌、经济活力和农民生活水平，为我国开展农村人居环境整治、建设美丽中国、实施乡村振兴战略提供了实践经验。

安居才能乐业，不仅要做到“居者有其屋”，还应尽可能做到“居者优其屋”，不断改善人居环境。但有些乡村的空间布局不合理，基本公共服务落后，村容村貌差，环境脏，甚至进村入户都有困难，急需整治。

当前，农村人居环境整治的主要任务是：（1）推进污水垃圾处理。推广三级化粪池，实施厕所粪污治理。因地制宜建设生活污水垃圾处理设施，解决污水直排问题，整治垃圾简易堆置场（点）。加强养殖废弃物资源化利用。控制秸秆等农业垃圾污染。（2）加强村落院落规划建设，提升村容村貌。统筹乡村空间规划，绿化美化院落村落，形成生活生产和生态功能区，强化乡村空间的生物安全防护功能。加快推进通村组道路、入户道路建设。整治公共空间和庭院环境。大力提升农村建筑风貌，突出乡土特色和地域民族特点。提升田园风光品质。（3）完善行政服务、卫生保健、生活服务、文化休闲、公共照明等公共服务设施。（4）完善建设和管护机制，调动内生动力，促进法治、德治、自治三治融合，深入开展农村人居环境整治行动。

政府需要加大财政向农村的转移，引导农民关心自己社区的集体发展，建立社区传统（家庭、宗族、土地、信仰纽带）、企业社会责任、社会救济、政府干预机制，既保护传统农村精髓，又引进现代理性管理体系，聚敛农村人气，把农村建设成具有自然性和延续性的“花园式乡城”。

“花园式乡城”不仅仅是花园般美丽动人，其内质必须具备以下几点：（1）在家庭观念、道德、信仰、文化、价值等方面，具有共享的规范，因而，具有强大的凝聚力和坚实的道德秩序。这一点注定了乡城是由一个或相近的几个自然村为主体聚集而成的“共同体”。（2）重视家庭的纽带作用，尤其重视家庭对生育与抚养的责任，这种责任不仅仅是父母对子女的责任，更是家庭对乡城和社会的责任，由此强化家庭对在家庭成员间及家庭成员与外界的纽带作用。（3）拥有社会友好的生活、生产、生态环境，一个融个人发展于乡城发展的“乡城环境”。融合产品引进开发、技术支撑、资金来源和个人发展意愿，以内生动力为主外部支持为辅，保障个人发展可依赖乡城发展，即使做不到这一点，也应使个人首先考虑个体行为或行动对周围社会的影响，有效解决个人理想、抱负、行为行动与对乡城及更大范围的社会的责任之间的矛盾冲突，让今天胜过昨天，确保明天会更好。（4）拥有包容的开放社区特性。乡城应具有足够的空间与心间，尤其要节约集约使用土地（宅基地），发挥土地的融资功能，建设完善的生活区、生产服务区、休闲文化活动区、乡土文化（包括建筑）保护区等功能区，接纳容纳外来人，或是游客或是从业人员或是长住人员。乡城必须具有一切技术手段，如互联网，强化与外面社会的互动，吸引道德价值观念相同或相近的人入住或围观乡城。

2.5.2农村人居环境整治存在的困难

虽然改善农村人居环境的呼声时来已久，但各地取得成效不尽人意，有些地区甚至尚未真正推动，与全面建成小康社会的要求和农民群众的期盼还有较大差距，仍然是经济社会发展的突出短板。

农村生活污水处理又是农村人居环境整治的薄弱环节，据住房和城乡建设部的城乡建设统计公报，到2016年末，我国行政村生活污水处理率仅为20%；尽管现在还没有到2017年末的准确数据，估计行政村生活污水处理率不会超过30%。这与《全国农村环境综合整治“十三五”规划》提出的2020年农村生活污水处理率≥60%目标尚有较大差距。

当前，农村人居环境整治主要遇到4方面困难。

（1）普遍存在的搭便车、邻避和破窗心理，甚至成为一种社会心理，但各地程度不一。环境改善具有正外部性，不论是否出力，人人都能够享受环境改善的溢出收益，导致人们存在“搭便车”的心理，只想获取环境收益却不愿为环境改善而付出努力。这在一定程度上阻碍了农村人居环境治理工作的进展。

环境治理设施建设存在邻避效应。农村污水垃圾处理是农村人居环境整治的重要内容，但污水垃圾处理设施是典型的邻避设施，谁都不愿意此类设施建在自家附近。加之近年来相关部门鼓励集中、规模化治理农村污染，如农村污水治理打包PPP项目、农村垃圾集中处理项目等，也让人能觉得这些设施大可建在别的地方，增加了处理设施的建设成本，在一定程度上使农村人居环境整治进程滞后。

此外，一些农民习惯了污秽的环境，见怪不怪，甚至更不珍惜环境，破罐子破摔，养成了“破窗”心理，也削弱了农村人居环境整治的内生动力。

（2）地理历史造成各地经济社会发展不平衡，各地各村情况千差万别。我国自然村多达200多万个，数量庞大且分散，地区差异大，各地人口、气候、地貌、习俗、传统、文化、心理、经济状况等千差万别。

（3）村落空心化、老弱化和村集体经济弱化。许多农村人口外出打工，村中留住人口不到户籍人口的50%，一些经济欠发达村落的留守人口比例甚至低到20%左右，空心化现象严重，且留守人员多为老弱病残者，在改善人居环境方面心有余而力不足。一些村集体经济日渐萎缩，有的村甚至完全没有集体收入，严重制约了公共基础设施建设和环境治理。

与村落空心化相关的一个问题是农村宅基地闲置问题。据测算，全国约有360万亩农村宅基地空置。中国社会科学院2019年4月28日发布的《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018~2019）》报告，2018年，农村宅基地空置率为10.7%，东部、中部、西部、东北部村庄宅基地的闲置率分别为13.5%、7.7%、11.4%和11.1%。闲置宅基地浪费土地资源，且易成为卫生死角、影响村容村貌，导致安全、治安隐患，应引起高度重视。大部分闲置宅基地是有主的，这类有主的闲置宅基地的整治会遇到责权利方面的阻力。

（4）一些公共政策设计不接地气，让农村地区望而却步。农村污水垃圾治理是农村人居环境整治的重要且紧迫内容，但在政策设计时没有遵循因地制宜原则，基本上把城市政策移植到农村，使问题复杂化，不易被农民甚至当地政府接受。

如农村垃圾治理提倡“村收镇运县处理”，尤其提倡规模化集中焚烧处理，放大了垃圾处理设施建设运行的邻避效应，增大了建设运维成本和社会成本，导致设施建设严重滞后，一些地区中心城区的垃圾处理能力严重不足，无力顾及农村垃圾处理事宜。

又如农村污水处理提倡打包PPP，增大了管网建设费用，甚至管网建设费用大大高于污水处理设施建设费用，一些地区农村污水处理及配套管网建设成本飙升到人均1200多元以上，超出了农村的承担能力。

凡此种种公共政策设计，不仅增大了处理设施的建设运维成本，还让人觉得污染物处理设施大可建在别的地方，在一定程度上使农村人居环境整治进程滞后。

上述4个方面既是农村人居环境整治滞后的原因，也是推动农村人居环境整治需要因地制宜、精准施策的原因。要改变农村人居环境整治滞后现象，推动农村人居环境改善，需因村施策，对症下药，采取切实举措。