(三)制度设计不合理
立法目的最终是通过法律制度设计得以实现。餐厨垃圾管理就是要通过餐厨垃圾的产生、收集、运输、处置四个环节的制度安排来实现对餐厨垃圾的集中收集、有效利用、合理处置。制度设计得当,餐厨垃圾就能实现有效管理,反之不仅无法实现目的,而且徒增立法成本,损害法律权威。我国各地方餐厨垃圾管理立法在餐厨垃圾管理制度设计方面做了许多有益探索,西宁、上海、石家庄等地立法确立了许可证制度、台账制度、公众参与制度、收费制度、应急预案制度等餐厨垃圾管理制度。这些制度为餐厨垃圾的规范化管理是有裨益的,许多地方实现了餐厨垃圾一定规模的集中收集,2001年已收运登记在册餐厨垃圾产生单位371户,平均每月回收餐厨垃圾68t,第四季度每月达到120t,初步实现了对餐厨圾的源头控制。开发的餐厨饲料,各项技术指标均达标,深受农场的欢迎。已初步形成了餐厨垃圾收运、处置的市场化运行。10但是这些制度也存在诸多缺陷,并且这些缺陷的存在是餐厨垃圾管理立法是否得以执行的关键。
1.台账制度规定不完善
台账制度是指为加强对餐厨垃圾的全程监控,餐厨垃圾的产生单位、收集和运输单位、产生单位应当各自对其产生、收集和运输、处理的餐厨垃圾的数量、种类等信息登记入账的制度。由于产生、收集和运输、处理分别属于不同的单位,因此台账是保证餐厨垃圾能够得以集中收集和运输、处置的重要保障。但是我国各地立法对于台账制度规定却极不完善。这种不完善首先表现为,部分地方立法台账制度相关规定缺失。如《重庆餐厨垃圾管理办法》、《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》;其次,部分地方立法规定不合理,如《景德镇市餐厨垃圾管理办法》在第十一条规定:“从事餐厨垃圾收运的专业公司应当建立收运记录台帐,每季度向市环境卫生主管部门申报上季度收运的餐厨垃圾来源、种类、数量和处置等情况,应当按照城市生活垃圾处置标准,实施无害化处置,并维护处置场所周围的市容环境卫生。”这里仅仅要求收运单位建立收运记录,而不要求产生单位、处置单位建立处置台账,产生数量、收运数量与处置数量根本无法实现复核,台账制度形同虚设。《银川市餐厨垃圾处置和管理办法》第十条规定:“餐厨垃圾收运、处置单位应当建立收集、运输、处置记录台帐,于每季度末向市市容环境卫生管理处申报上季度收运、处置的餐厨垃圾的来源、种类、数量、处置等情况。”银川市同时要求收运单位、处置单位建立台账,但是没有要求产生单位建立台账,并且收运单位、处置单位之间并没有一个复核机制,两个台账是孤立的,容易造成台账作假。同样的缺陷也出现于《西宁市餐厨垃圾管理条例》。
2.收费制度背离市场化运作模式
餐厨垃圾收费制度是指餐厨垃圾产生单位的餐厨垃圾的利用价值归属问题。如果承认餐厨垃圾的利用价值,那么收运单位或者处置单位应当向产生单位付费。但是,若将餐厨垃圾直接归属为生活垃圾范畴,那么产生单位不但得不到补偿,而且还应当缴纳餐厨垃圾处置费。目前,我国现有的各地立法均是采取餐厨垃圾无价值的目的,即产生单位应当缴纳餐厨垃圾处置费的管理模式。笔者认为这是制约我国餐厨垃圾管理的致命瓶颈,该模式完全背离餐厨垃圾的特征,使得餐厨垃圾管理陷入一个百害而无一利的恶性循环。根据《关于长沙市餐厨垃圾处置情况的调研报告》,长沙市每天产生餐厨垃圾600-1000吨,其中95%被城区附近的养猪户收集,而餐厨垃圾产生单位,按照100人规模的餐厅通过售卖餐厨垃圾可获取2000元/月的收益。如果立法实行餐厨垃圾收费制度的话,那么餐厨垃圾产生单位不仅原有的2000元/月的收益无法实现,并且还要按产生量上缴餐厨垃圾处置费,从成本效益的角度来看,餐厨垃圾产生单位是得不偿失的,他们必然会通过其他方式仍然将餐厨垃圾销给养猪户或者其他收集人员,即使他们惧于罚责不交予其他单位或者个人收集,他们也不会采取集中收集的方式,而是千方百计将餐厨垃圾进行隐匿、任意丢弃以达到少交或者不交餐厨垃圾处置费的目的。这种行为会造成两种严重后果:一是投巨资建成的处置单位会因为收集规模过小而无法产生盈利,甚至亏损,这无疑会造成设备的虚置和财产的浪费。另外一个更加严重的后果是,这种方式背后会使得立法目的根本无法实现,因为餐厨垃圾照样会通过其他方式流入社会渠道,甚至流向餐桌,餐厨垃圾的规范管理与集中处置根本无法实现,公众健康的保障更是一句空谈。换句话说,采用收费制度的餐厨垃圾收集方式事实上将餐厨垃圾管理进入一种恶性循环,餐厨垃圾不愿意交,这就必然导致收集规模上不去,收集规模上不去,处置单位就无法产生盈利,而政府部门也必然投入更多的财政投入,并且这种投入并未真正实现餐厨垃圾的规范管理、保障公众身体健康的目的。我国目前的其他地区的立法的执行现状也充分证明了这种现象的存在。目前,我国各地餐厨垃圾立法普遍实行餐厨垃圾收费制度,但是效果普遍不好。以上海市为例,2003年,上海市餐厨垃圾日产1000多吨,而能进厂处理的,只有300多吨/日左右,无害化处理率不高,其他地区,诸如深圳、西宁、宁波、南京等地的状况也都差不多,处置单位与政府都是不堪其累。
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