2.将一般生活垃圾纳入到“餐厨垃圾”的范畴。如某市《餐厨垃圾管理办法(征求意见稿)》第三条规定:“本办法所称餐厨垃圾,是指居民日常生活以外的有固定场所的食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的垃圾,包括:(一)食品加工废料和食品经消费后产生的食物残余;(二)废弃食用油脂(含餐厅食堂地沟油);(三)白酒类容器及其包装。”该条第(三)项将白酒类容器及其包装纳入到餐厨垃圾的管理范畴明显是不合理的。餐厨垃圾之所以进行单独管理,其原因就在于餐厨垃圾具有水分、有机物、油脂及盐分含量高,易腐烂、营养元素丰富等特点。而此处的白酒类容器及其包装明显不符合这些特点,而属于一般的生活垃圾,不应纳入餐厨垃圾的管理范围。
3.许多术语缺乏解释,操作性不强。我国绝大部分的地方关于餐厨垃圾的立法定义中都规定餐厨垃圾的产生单位是“从事餐饮业、单位供餐、食品加工等的单位和个人”。但是却未有任何关于“餐饮业”、“单位供餐”、“食品加工”的术语解释,并且我国上位法也未能找到相对应的法律概念。因此,对于三个概念的不同理解,可能会造成截然相反的解释。比如,各地立法对于餐饮业与单位供餐规定了不同的收集和分类制度,那么两者的区别在哪里呢?如果以是否领取营业执照为标准,那么在单位提供供餐的也可能领取营业执照,比如学校内外包的食堂或者学校内开设餐馆。另外,何谓“食品加工”?百度百科解释为“将原粮或其他原料经过人为的处理过程,形成一种新形式的可直接食用的产品,这个过程就是食品加工。”按照这个理解,那么食品加工的范围就不仅涵盖餐饮业与单位供餐,而且包括一切与食品加工的生产型企业,如饼干厂,乳制品公司都属于其中范围,而这个范围明显与我国目前餐厨垃圾管理的现状不相符。
(二)立法目的存在偏差
立法目的明确是制度设计的基础,一切法律都要围绕立法目的进行。因此,在餐厨垃圾管中明确科学的立法目的就十分重要。由于餐厨垃圾与一般生活垃圾不同,它不仅涉及到市容市貌,环境污染,更重要的一点就是它还事关食品安全,直接影响公众身体健康,所以,明确餐厨垃圾管理的立法目的具有一定的复杂性。我国各地立法中对于立法目的的理解也存在一定的偏差,这种偏差主要体现为如下几个方面:1.将管理原则与立法目的相混淆。如《西宁市餐厨垃圾管理条例》第一条:“为加强城市餐厨垃圾的管理,改善城市市容环境卫生,保障人民群众身体健康,促进餐厨垃圾无害化处置和再利用……”此处的促进餐厨垃圾无害化处置和再利用就明显属于管理原则范畴,管理原则实施的最终目的仍然归咎于加强餐厨垃圾管理、改善市容环境与保障人民群众健康,因此这种立法目的的规定是不妥的。2.不适宜的将“保障食品安全”“防止环境污染”作为立法目的。《重庆市餐厨垃圾管理办法》第一条规定:“第一条为了加强餐厨垃圾管理,保障食品卫生安全和人民群众身体健康,维护城市市容环境卫生,促进资源循环利用,根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《重庆市市容环境卫生管理条例》等法律法规,结合本市实际,制定本办法。”加强餐厨垃圾管理,尤其是禁止潲水油流向食品领域,确实对于保障食品卫生有一定关联。但是,立法目的是法律制度和监督管理的基础,餐厨垃圾管理立法主要是关于餐厨垃圾的产生、收集、运输、处置制度的规定,其中对于食品卫生并未有制度设计,并且食品卫生的监督管理部门是食品卫生部门,而餐厨垃圾的主管部门是城市管理部门,食品卫生部门仅仅是配合执法部门,因此将保障食品卫生作为立法目的与餐厨垃圾管理立法的整体思路是相悖的。同样的道理,《石家庄市餐厨垃圾处理管理办法》第一条:“为防止餐厨垃圾对环境造成污染,维护城市市容环境整洁,保障人体健康……制定本办法。将“防止环境污染”作为立法目的也是一样的不符合餐厨垃圾管理立法的整体思路。3.立法目的位阶规定不当。餐厨垃圾管理立法的目的是多样的,既要强化对餐厨垃圾管理,又要改善城市环境卫生,保障群众身体健康。很显然,直接目的是加强餐厨垃圾管,其次是改善市容环境卫生,而最终目的是要保障公众身体健康,这些立法目的之间是存在位阶的,而不能任意排布。而前面所提到的《重庆市餐厨垃圾管理办法》第一条所确立的位阶是“加强餐厨垃圾管理,保障食品安全和身体健康,维护城市市容环境”,维护市容环境卫生的落脚点也是保障群众身体健康,因此这种排序是本末倒置。《石家庄》第一条则无加强餐厨垃圾管理的直接目的,而强调防止污染、保障身体健康,这种立法位阶的缺陷在于,立法目的的规定显得十分空洞,突兀。
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