深圳城市市容现代化管理对策研究

5.日趋完善的法制建设
经市人大、市政府审议颁布的法规共有7个：《深圳经济特区城市绿化管理办法》、《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》、《深圳经济特区户外广告管理规定》、《深圳经济特区淤泥渣土排放管理暂行规定》、《深圳经济特区梧桐山风景区管理办法》、《深圳经济特区限制养犬规定》、《深圳经济特区排水设施有偿使用收费管理办法》。另外，市城管办成立了城管监察大队，各区及蛇口工业区、华侨城也相应成立了城管监察队伍。
(二)存在的主要问题
1.管理体制未理顺
市城管办是市城市管理委员会的办事机构，担负着全市城管工作的协调任务。从名称上来看，它不属于政府的职能部门，不具备行政执法权，但实际上却承担着市政、园林、环卫等部门的行政领导和专业指导职责，事实上成为政府的一个行政职能部门，形成名称与体制不符，在行政执法活动中，主体地位不明确。
市、区城管体制不顺，管理机构性质各异。罗湖区城管办的编制一部分属于行政，一部分属于事业单位；宝安区城管办属于事业单位，没有列入政府序列；基层街道办事处和建制镇的城管办，有的有编制，无经费；有的只拨经费，没有编制；有的既无编制，又无经费，临时聘用一批人员，开支靠收费解决。有的工业区同辖区办事处管理体制不顺，在城市管理工作中很难协调一致。
2.条块分割，职能交叉
在深圳城市管理工作中，许多矛盾都是由于条块分割和职能交叉所引起的，规划、建设和管理存在着严重脱节的现象。一些部门之间职责不清，责任不落实，经常发生摩擦和扯皮现象。如：车压人行道问题，城管办有职责，但无处罚手段，交管局有手段，但无职责；超门店经营和酒楼饭店的环境卫生问题，也是城管办有职责，但无处罚手段，工商局有手段，却无职责；汽车尾气排放管理问题，交管局能管住车辆，但无职责，环保局有职责，但又管不住车；火车站车辆营运问题，运输局为解决运力，允许中小巴进站经营，而交管局为疏导交通，又限制中小巴进入；道路边停车场的审批和收费及交通设施的维护养护问题，按照国家规定，本应由城管部门负责，但实际上却是交管部门在管；洗车场的管理问题，主要是环境卫生的管理，应属于城管部门的管理职责，但实际上由交通运输部门管理，道路的临时开挖和占用，按国家规定是城管部门进行审批、管理和修复，但交管部门却独自进行审批；占道经营的快餐车、图书车等应由城管部门审批和管理，而贸发局和工商局也独自进行审批；街头卖花女、乞丐的问题，公安与城管互相推诿，而抓后交民政部门遣送，民政部门因经费不足，无能为力，致使这一问题出现“都不愿抓、抓了又放、放了又抓”的恶性循环。
另一方面，由于深圳市在规划建设先期工作中职责不清，城管办不能有效地参与和监督市政、园林、环卫等基础设施的规划和建设过程，规划和建设部门未能很好地落实自己的职责，往往将规划不合理、建设标准和质量不高等矛盾遗留给管理部门。至今为止，尚有40多条已通车的道路和立交桥因规划和建设的问题而无法移交给管理部门。北环路的路灯有好几种型号，给管理和维护造成麻烦。有的路线虽然建设好了路灯，但没有电源，长期无法亮灯。爱华路已建成十余年，由于施工失误，造成下水管道错位，至今未移交给管理部门。
3.综合协调缺乏权威
根据市机构编制委员会文件《关于市政府城管办“三定”方案的批复》：市政府城市管理办公室是市政府主管市政园林和城市综合管理工作的职能机构，也是城市管理委员会的办事机构。按照这一职能定位要求，市城管办应依照“大城管”的范围或内容，对城市进行综合协调管理，具有对公安、工商、交通、住宅、国土规划、建设、环保、卫生等部门的综合协调职能。但实际上由于这些部门与城管办都是平级单位，缺乏协调权威，所以，牵涉到一些职能交叉的问题，城管办协调不了，常常需要主管城市管理的副市长亲自出面才能解决。
4.法规不完善，执法混乱
深圳市城市市容管理法规仍不完善。由于相应的管理法规未出台，排水、公园、城管监察行业管理处于无法可依的状态。在现有的管理法规中，有些规定伸缩性很大，难于操作，目前已出台的城管法规基本上都是以政府令或政府通告的形式颁布的，其法律效力不大。有些法规只规定了罚款数额，而没有规定对拒绝处罚者采取什么措施，遇到一些蛮不讲理的违章者，执法人员缺乏惩罚手段，降低了行政执法的严肃性。
从城管队伍的建设情况来看，深圳市城管执法队伍有多种类型，号称“十八国联军”：市、区城管办都有城管监察大队、中队；行业方面有道桥、排水、环卫、绿化、路灯、梧桐山风景区、国土、建设、环保、文化等专业执法队伍，大多数建制镇、街道办事处有执法队，蛇口工业区、南油、华侨城、梅林、景田等工业区也有执法队。这些杂乱的队伍归属于不同行业和部门，相当一部分单位没有编制，所需经费只有靠单位自筹或收费解决，有的单位为了节约开支，大量使用临时工做执法工作。据了解，现在的城管执法人员中临时工占50%左右，且大多数未经过正规的学习和训练，人员素质偏低，作风比较散漫，执法标准不统一，罚没程序也不规范，往往出现重复罚款、重复收费，甚至违章罚款的现象，在社会上造成不良的影响。