上海老港生活垃圾卫生填埋场四期工程PPP案例研究

　　（1）至少短期内（1-3年），支付机制运行不畅

　　目前居民生活垃圾收费机制尚未建立，上海市市容环卫局委托上海城投代为履行垃圾处理费支付义务。运营至今，市容环卫局同意按照14.37元/吨的价格支付垃圾处理费给城投，由城投补足其和合同价格的差价后将全部合同金额支付给老港生活垃圾处置公司。具体而言，2005年2月~12月，老港四期项目应付的垃圾处理费共2700万元，其中环卫局支付814万元，城投支付1894万元。2~11月为试运营期，按合同金额减半支付；12月份，垃圾处理费按照正式商业运营价格75元/吨支付。2005年，由城投支付的1894万元处理费经由环卫局向建委专报，建委批复，财政局拨付。这笔资金目前还未到帐。理想的状态是每年初，财政将一年大致预算的资金先拨付过来。估计到2008年，垃圾收费机制到位后，支付机制就可以顺畅了。专项资金的拨付虽然可以预期，但是时间上滞后，对项目公司的日常运营会造成一定的影响。

　　（2）支付机制激励、约束作用不强

　　对不履约或者不合格履约的惩罚未直接体现在支付机制中，而是体现在履约保函中，如果有违约情况，会相应从履约保函中作出扣除，因此支付机制并不直接和绩效挂钩，激励、约束作用不强。

　　（3）城投始终处于两难困境

　　首先招商之初，一方面，城投作为招商人，当然希望垃圾处理费越低越好；而另一方面，城投环境（城投的子公司）作为投资人参与竞标，当然希望最终报价越高越好。城投自身存在经济利益的冲突，需要很好的平衡。

　　另外，城投作为项目公司APL贷款的转贷人，成为项目公司该笔贷款的债权人；同时，城投又承担了支付垃圾处理费的义务，从而在付费角度而言成为项目公司的债务人。于是城投进入一个尴尬的角色，能否付费成为它可否按时还贷的前提条件。在这种情况下，城投难免会为了顺利还贷而不顾政府的绩效监管支付垃圾处理费，从而使支付机制即便和绩效挂钩也很难得到有效执行。

　　（四）结论

　　从老港项目的合同谈判过程以及文本来看，几近完善，但是由于政府支持力度不足、城投角色的转换和支付机制不近完善，从而使合同的未来执行存在一定的不确定性。

　　三、相关建议

　　（一）项目实施

　　1.做好基础测算工作

　　在公用基础设施领域，政府应当聘请相关专家加快建立历史数据库和适用的财务模型。招商准备时根据确立的财务模型，估计项目的各种风险、支出和投资回报率。综合考虑各种因素后，确定公用事业领域公私合作的具体模式。还要进一步完善国际招商的各种软硬件建设，制定科学的定性、定量的评标体系。

　　2.政府应当有一个牵头部门

　　公用事业领域公私合作涉及到众多政府部门。需要有一个牵头的部门，统筹协调，理顺政府各部门的关系，明确项目招商时的各种政策优惠，减少税收、法律等方面的不确定性因素。而目前，固废减量化、资源化、无害化的管理法规不健全。环保行业作为朝阳行业，未来空间巨大，政府应当加快立法，建立制度保证。

　　3.明确政府的各项权力和义务

　　在公私合作中政府应当树立承担相应责任的思想，由明确的政府主体承担起应负的责任，以获得最好的交易报价。

　　4.理顺政府和城投间的关系

　　在市政公用事业领域，要将政府和大型市政投资机构如城投公司间的关系理清楚，各自明确自己的定位，双方在公用事业领域的合作才能达到共赢。政府才会真正加大对项目的支持力度，而城投公司才会更有动力，更加清晰自身的责任。在以后的项目中，城投应当作为市场主体竞标方参与进来。在老港四期项目中，受特定历史条件的影响，在招商时，城投担当招商人角色，一定程度上承担了政府的职能。后来城投环境作为竞标者参与进来，城投自身角色转换之间存在着利益冲突。当然，在当时的历史环境下，政府对于国际招商和公私合作的认识尚浅，由城投推动该项目也有一定的积极意义，但是从理论上将，城投不应当承担政府的角色。目前，应当加快政企分离，提高政府对公私合作的认识和逐步积累经验，这样政府才可以更好的承担应有的责任。此外，环卫局下属的一些从事环保行业的事业单位，也应当加快同政府脱钩，逐步向企业化转型。

　　5.培育国内公用事业领域的专家队伍和中介机构

　　目前国内垃圾产业的各方面专家奇缺，中介机构不发达。今后，应当加快人才的储备和中介服务业的扶持力度，发展适合国情的专家和中介队伍。聘请专家和中介机构时，政府应当制定外部顾问费用预算，设定最高限价等方式，避免预算超支。

　　（二）风险管理和合作

　　1.建立经营收益和再融资增益的分享机制