上海老港生活垃圾卫生填埋场四期工程PPP案例研究

　　风险管理方面

　　在风险管理方面，关键是RiskAllocation和PartnershipMechanism，即风险分担与合作机制。

　　PPP/PFI的核心思想是风险的合理分担与转移以及政府与企业的合作。

　　服务监管方面

　　在服务监管方面，重点是通过Monitoring和PaymentIncentiveMechanism，即监测与支付激励机制，来提高服务的绩效。

　　这三个方面对于推动PPP/PFI项目的成功实施互为依存、补充和约束。任何一个方面的缺陷都可以由其他两个方面的机制来修补和完善。它们之间的关系可以通过如下图例来表示，其中项目实施中的资金效用价值机制是核心，风险管理中的风险分担与合作和服务监管中的监测与支付激励机制都是对立统一的。PPP小组对老港和沪芦项目的分析就是以此为框架的。

　　二、老港生活垃圾卫生填埋场四期工程案例研究

　　一、案例概述

　　（一）案例背景

　　老港生活垃圾处置场是目前全市唯一的生活垃圾集中处置场所，处理全市约90%

　　的生活垃圾。上海市废弃物老港处置场，长期以来一直是事业单位。老港1-3期填埋场处理技术极其简单，仅是一个简易的堆埋场。环卫局仅仅拨付日常经营维护的开支，每吨垃圾处理费用仅为10元。老港生活垃圾处置场1-3期填埋区面积3.3平方公里，处置能力为6000-7000吨/日，实际填埋处置量为9000吨/日，处置负荷已达原设计能力的120%。目前，前3期已停止运营，进入土地“休耕”。为解决未来十余年全市生活垃圾的出路，老港生活垃圾处置场需要进行四期工程扩建。

　　（二）案例概况

　　1.招商

　　市容环卫局和上海城投作为招商主体，旨在通过国际招商，引进拥有一流垃圾处理技术和丰富运营管理经验的国际投资者，将老港四期建设成高标准、生态型的卫生填埋场，并推进垃圾处理项目投融资体制的改革。市容环卫局、城投委托上海国际集团资产经营有限公司和上海申信进出口有限公司组成的联合体为招商代理，并提供财务顾问服务。2002年12月开始招商前期准备，由市容环卫局、城投及招商代理组成招商工作小组，并聘请天达律师事务所为法律顾问、城市建设研究院为技术顾问。前期的准备工作包括与潜在投资者进行初步接触，向政府有关部门进行政策咨询，与世界银行就APL贷款项目进行咨询，召开招商方案政策咨询会等。在此基础上，工作小组确定了招商的边界条件（包括合同结构/特许权协议、垃圾处理费结算主体和方式、项目公司组织形式、项目招商范围），制定了切实可行的招商方案，并获得了政府部门对本项目的有关批文。

　　2003年4月9日～4月30日，招商代理发布招商文件。共有来自德国、英国、法国、香港和新西兰等国家的7家国际投资竞争人购买了招商文件。之后，组织了数家投资竞争人进行现场踏勘，并进行了投资建议书澄清和补充通知工作。由于受到SARS的影响，原定于6月30日的投资建议书截止日延期至8月12日。8月12日，ONYX联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理递交了投资建议书。

　　2003年8月经过投资建议书的评审、竞争性谈判、确定候选投资人和签约性谈判，最终ONIX

　　与中信泰富组成的联合体胜出。2003年12月23日，市容环卫局和项目公司股东代表草签了特许权协议及相关附件，环卫局、城投和项目公司签订了垃圾供应与结算协议，城投环境和项目公司外方股东签署了合资合同和章程。

　　2.项目内容

　　ONIX与中信泰富组成的联合体与上海市城投环境组成合资公司，负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运营和维护。特许期20年，是我国首个垃圾处理特许经营项目。特许经营期满后项目公司资产无偿移交给政府。市容环卫局、上海城投与项目公司签订垃圾供应与结算协议，并委托上海城投在垃圾收费机制尚未建立之前支付相关垃圾处理费用。

　　3.项目结果

　　老港四期位于上海市南汇区老港镇东侧的东海滩涂边，占地面积3.36平方公里，距市中心约60km。项目设计生产能力为日处理城市生活垃圾4900吨。上海老港生活垃圾填埋场四期项目于2005年2月21日进入试运行，主体工程于12月12日正式投入运营。施工建设进度比较快，工程质量明显高于老港三期。

　　项目投资总额5.1亿，资本金占投资总额的1/3为1.7亿。原股权结构的安排是外方组成一个联合体共同拥有60%股份，中方40%，后要求外方单独入股，项目公司中城投环境股权占40%，ONYX、中信泰富各占30%。事实证明，这一股权结构好于最初的安排。因为中信泰富是财务投资者，单独入股后更关注企业的财务效率，容易和中方的立场一致。合资公司每月召集执行董事会解决营运中的问题。公司运营中设置避免关联交易的机制：公开信息、统一招标。项目资产属于城投。城投环境派出一名副总经理和财务总监。