上海老港生活垃圾卫生填埋场四期工程PPP案例研究

　　外方董事会人数过半，并派董事长和总经理。项目运营至今基本达到了引进资金、技术和先进管理经验的目标。

　　二、案例分析

　　1.项目实施明确项目目标

　　（1）招商目标清晰

　　老港四期招商的目标为引入资金特别是先进技术和管理经验；降低垃圾处理的综合成本；推进垃圾处理市场化改革。从目前运营来看，这一目标基本达到。

　　（2）政府支持力度不足

　　招商准备阶段存在招商主体的变更问题。开始是环卫局，准备了前期报批的项目建议书、可行性报告等；市发改委批复后城投才介入。环卫局原意让城投成为单纯的筹资机构，由其筹得建设所需资金后交给环卫局运作，环卫局之下有可以实际操作的实体，如振环实业、环境集团。但城投经过努力成为项目管理主体，与环卫局产生利益冲突。因此，环卫局对该项目不太积极。

　　立项阶段获得市政府授予环卫局代表政府授予特许权的批文和建委同意国际招商的批文。但是基础设施的特许经营牵涉到政府的各个部门，例如立项是发改委、行业主管是环卫局、监管除环卫局还有环保局、建设是建委。由于没有一个专门的牵头部门，因此缺乏协调机制。并且该项目在招商文件初稿出来后，曾向建委和财政局等局委咨询，没有获得反馈。

　　由于政府支持力度不够，招商仍有较大的不确定性。例如，税收问题，招商时未能拿到税务机关确认税收优惠的批文，从而使增值税、所得税上的优惠能否实现尚为未知数。因此，招商时《垃圾供应与结算协议》确定的垃圾处理价格公式的假设条件是：营业税及附加5.55%；适用的企业税率为15%，享受生产性外商投资企业从开始获利年度起企业所得税“两免三减半”的税收优惠政策；享受国家鼓励类外商投资项目投资总额内进口自用设备和按照合同随设备进口的技术及配套件、设备的关税和进口环节增值税的免征。在此基础上规定如果将来税收优惠政策变动，则相应调整垃圾处理费。

　　从项目目标来看，初始目标较为明确，实施结果也基本达到目标。但由于政府支持力度不够，加大了项目谈判过程的难度，并为将来的执行留下了不确定性。

　　2.合理招商程序

　　（1）有明确的项目小组工作模式

　　上海国际集团资产经营公司和申信进出口组成招商代理，并提供财务顾问服务。同时聘请天达律师事务所为法律顾问，城市建设研究院为技术顾问。这些外部顾问的聘请根据以往经验经过比选产生。但是在聘用外部顾问方面经验不足，可供选择的中介机构和专家有限。

　　（2）用竞价方式确定合理价格

　　通常，政府考虑此类项目时常会以PSC（PSC，PublicSectorComparator，政府运营费用比较，即由政府设计、建造、运营、维护所需金额）作为参考依据，但是由于政府没有相关的历史数据，无法精确评估、测算老港四期项目的PSC。

　　同时，该行业竞争性不足，也难以获得市场数据，所以只是将老港垃圾处理费同焚烧（以江桥成本为标准）、生化成本相对比，评估后初步确定垃圾处理费，然后通过投标方的竞价确认最后的价格。虽然，政府没有通过PSC定价，但考虑到行业的特殊性以及对投标人竞价的充分利用，最后确定的价格比较合理。

　　3.获得最好交易

　　（1）竞争性的招标程序

　　招标中竞争压力一直保持到最后。惠记和ONIX两个联合体正式投标。当招商只有两个竞争对手时，竞争往往最为激烈。根据投资建议书评审结果及招商须知相关规定，招商主体决定ONYX和惠记两家投资者联合体共同通过专家评审进入了竞争性谈判阶段。通过此次成功谈判，大幅降低了垃圾处理价格。之后在确定候选投资人和签约性谈判中，确定ONYX联合体为第一候选投资人，并获得了更为有利的垃圾处理价格。

　　（2）公正的评审程序

　　有比较完善的资格预审制度、竞争性招标程序以及系统的招标评级体系，程序较为公正。评审委员会从经验和业绩记录、技术能力和管理能力、财务能力、法律要求等四方面对所有投资竞争人的资格进行综合评估。整个评审过程符合国际招商程序，但是为保留灵活性，没有给出每个投资竞争人的具体分值，只由专家出具推荐意见。没有采用打分的方式主要是考虑到业内专家较少，比较敏感，评分容易泄漏引起争议；同时案例又具有行业特殊性，本身科学估分就比较困难。专家组经过综合评定，ONIX因技术更先进、报价更优惠而胜出。

　　从程序而言，无论是项目组的组成、工作模式还是定价、整个招商过程，比较好地贯彻了“公平、公正、公开”的三公原则；但也反映出国内垃圾产业专业化的专家太少、经验不足；国际招商的评标体系还有待细化和完善。