(二)明确餐厨垃圾管理立法目的
美国《1976年资源保护回收法》对于立法目的规定:“本法目的是通过如下措施对人类健康和环境的保护,并保护有价值的物资和能源……”⑨这种立法目的值得我们借鉴。笔者认为餐厨垃圾管理立法目的应当包含如下三个层次:第一层次是加强餐厨垃圾管理,这是最基础的,最直接的目的。最基础是说加强餐厨垃圾管理是必须予以规定的,如果餐厨垃圾管理立法连加强餐厨垃圾管理的立法目的都抛弃无疑是错误的。最直接是说加强餐厨垃圾管理的立法目的的位阶是最低的,如果将加强餐厨垃圾管理排在其他立法目的之后就是错误的。另外,在加强餐厨垃圾管理的立法目的也包含两层意义,一是无害化处理,二是资源化利用。第二层次是改善城市市容环境卫生。通过加强餐厨垃圾管理来提高城市市容环境卫生,这是立法的应有之义。另外,这里的“改善”既有“维护”也有“提高”之意,同时也与《城市市容和环境卫生管理条例》的表述相一致,因此这个表述比部分地方立法中所用的“维护”、“提高”要全面。第三层次是保障公众身体健康,这是最终目的。无论是加强餐厨垃圾管理抑或是改善城市市容环境卫生,最终还是要落实到保障公众身体健康这一目的上来。三个层级的立法目的是逐层递进的,通过加强餐厨垃圾管理,进而改善城市市容环境卫生,最终保障公众身体健康。
(三)完善餐厨垃圾管理制度
1.台账制度的完善。首先,台账制定主体应当具有较强的覆盖性。餐厨垃圾的产生、收集和运输、处置单位都应当建立台帐;其次,不同主体的台账所记载的项目应当明确。餐厨垃圾产生单位的台账应当记录餐厨垃圾的产生种类与数量等情况,餐厨垃圾收集和运输单位的台账应当记录餐厨垃圾收集和运输的种类、数量、去向等情况,餐厨垃圾处置单位的台帐应当记录餐厨垃圾来源、数量、产品流向、运行数据等情况;再次,不同台账之间应当形成确认机制,如收集和运输单位记录的收集、运输数量和来源应当由餐厨垃圾的产生单位确认,处置单位记录的餐厨垃圾来源和数量应当由收集和运输单位确认;最后,餐厨垃圾收集和运输、处置单位应当按季度向主管部门报送台账。
2.实行餐厨垃圾有偿收集制度。有偿收集方式是一种多赢局面,无论是餐厨垃圾产生、收集和运输单位、处置单位、政府以及社会公众都能够从中得到各自的实惠。我们的思路是,餐厨垃圾产生单位与餐厨垃圾收集和运输单位签订收运合同,其中包括有偿收集条款。餐厨垃圾收集和运输单位又与餐厨垃圾处置单位签订合同,由处置单位给予收集和运输单位一定的报酬。最后,在处置单位产生盈利前,由政府对餐厨垃圾处置单位进行适当的补偿。当然,这种有偿收集方式在国内的实践是较少的。上海市在普陀区进行有计划、有步骤地与餐厨垃圾产生单位签订有偿收集合同,定时、定点、定人、定车实行上门收集的试点,并取得了良好的效果。这一试点的成功为有偿收集的实践操作增强了可行性。目前,实行有偿收集的最大担忧在于收费标准如何确定。事实上,我们认为这种收费标准问题只是制度设计初期所需要担心的问题,因为从本质上说,传统的餐厨垃圾收费收集方式事实上就是计划经济下的环境管理模式的缩影,在这种制度下,执法部门的权力是主导,产生单位只需要被动地执行。而有偿收集则是一种运用市场方式与行政管理方式相配套的环境管理模式,在这种模式中政府的职责仅仅是监管指导,而餐厨垃圾产生单位、收集和运输单位以及处置单位都是市场主体,依照市场规则进行运营。
因此,在这种市场机制下,价格的制定只需要行政部门进行指导与监管,实际操作层面上的问题,市场能够自发地进行调节。
3.建立餐厨垃圾管理信息公开制度。建立信息公开制度着重要解决的是谁公开,如何公开,公开什么的问题。对于这个问题的解答,可以借鉴国务院颁布的《政府信息公开条例》与环境保护部颁布的《环境信息公开办法(试行)》的相关规定。根据餐厨垃圾管理的具体情况,笔者认为餐厨垃圾管理信息公开的主体应当是餐厨垃圾管理部门和餐厨垃圾产生单位、收集和运输单位、处置单位。餐厨垃圾管理部门的信息公开是政府信息公开,属于强制性的,而餐厨垃圾产生单位、收集和运输单位、处置单位属于企业环境信息公开,一般属于自愿性的。自愿公开的信息内容是没有限制的,而作为强制公开的政府环境信息应当按季度向社会公布下列信息:(一)颁发收集和运输、处置服务许可证的情况;(二)餐厨垃圾产生的种类和数量;(三)厨余垃圾的无害化处理情况;(四)废弃食用油脂的资源化利用情况;(五)餐厨垃圾的产生单位、收集和运输单位、处置单位的违法情况;(六)对餐厨垃圾处置单位的补偿情况;(七)餐厨垃圾管理应当公开的其他信息。当然立法不单是一种纯粹法制实践活动,也是一种具有一定经济意义的国家行为。这就要求我们充分考虑信息公开给企业所加之的规则负担,并力求在企业的规则负担与公众的知情权之间实现平衡。
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