(二)立法目的存在偏差
1.将管理原则与立法目的相混淆。如《西宁市餐厨垃圾管理条例》第1条:“为加强城市餐厨垃圾的管理,改善城市市容环境卫生,保障人民群众身体健康,促进餐厨垃圾无害化处置和再利用……”此处的促进餐厨垃圾无害化处置和再利用就明显属于管理原则范畴,管理原则实施的最终目的仍然归属于加强餐厨垃圾管理、改善市容环境与保障人民群众健康,因此这种立法目的的规定是不妥的。
2.不适宜地将“保障食品安全”、“防止环境污染”作为立法目的。《重庆市餐厨垃圾管理办法》第1条规定:“为了加强餐厨垃圾管理,保障食品卫生安全和人民群众身体健康,维护城市市容环境卫生,促进资源循环利用,根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《重庆市市容环境卫生管理条例》等法律法规,结合本市实际,制定本办法。”加强餐厨垃圾管理,尤其是禁止潲水油流向食品领域,确实对于保障食品卫生有一定关联。但是,立法目的是法律制度和监督管理的基础,餐厨垃圾管理立法主要是关于餐厨垃圾的产生、收集、运输、处置制度的规定,其中对于食品卫生并未有制度设计,并且食品卫生的监督管理部门是食品卫生部门,而餐厨垃圾的主管部门是城市管理部门,食品卫生部门仅仅是配合执法部门,因此将保障食品卫生作为立法目的与餐厨垃圾管理立法的整体思路是相悖的。同样的道理,《石家庄市餐厨垃圾处理管理办法》第1条规定:“为防止餐厨垃圾对环境造成污染,维护城市市容环境整洁,保障人体健康……制定本办法。”将“防止环境污染”作为立法目的也一样不符合餐厨垃圾管理立法的整体思路。
3.立法目的位阶规定不当。餐厨垃圾管理立法的目的是多样的,既要强化对餐厨垃圾管理,又要改善城市环境卫生,保障群众身体健康。很显然,直接目的是加强餐厨垃圾管理,其次是改善市容环境卫生,而最终目的是要保障公众身体健康,这些立法目的之间是存在位阶的,不能任意排布。而前面所提到的《重庆市餐厨垃圾管理办法》第1条所确立的位阶是“加强餐厨垃圾管理,保障食品安全和身体健康,维护城市市容环境”,维护市容环境卫生的落脚点也是保障群众身体健康,因此这种排序是本末倒置。《石家庄市餐厨垃圾处理管理办法》第1条则无加强餐厨垃圾管理的直接目的,而强调防止污染、保障身体健康,这种立法位阶的缺陷在于,立法目的的规定显得十分空洞、突兀。
(三)制度设计不合理
1.台账制度规定不完善。台账制度是指为加强对餐厨垃圾的全程监控,餐厨垃圾的产生单位、收集和运输单位、处置单位应当各自对其产生、收集和运输、处理的餐厨垃圾的数量、种类等信息登记入账的制度。由于产生、收集和运输、处理分别属于不同的单位,因此台账是保证餐厨垃圾能够得以集中收集和运输、处置的重要保障。但是我国各地立法对于台账制度规定却极不完善。这种不完善表现为:一是台账制度相关规定缺失;②二是现有规定不合理。③
2.收费制度背离市场化运作模式。餐厨垃圾收费制度是指餐厨垃圾产生单位的餐厨垃圾的利用价值归属问题。如果承认餐厨垃圾的利用价值,那么收运单位或者处置单位应当向产生单位付费。但是,若将餐厨垃圾直接归属为生活垃圾范畴,那么产生单位不但得不到补偿,而且还应当缴纳餐厨垃圾处置费。目前,我国现有的各地立法均采取餐厨垃圾无价值即产生单位应当缴纳餐厨垃圾处置费的管理模式。笔者认为,这是制约我国餐厨垃圾管理的致命瓶颈,该模式完全背离餐厨垃圾的特征,使得餐厨垃圾管理陷入一个百害而无一利的恶性循环。
根据《关于长沙市餐厨垃圾处置情况的调研报告》,长沙市每天产生餐厨垃圾600-1000吨,其中95%被城区附近的养猪户收集,而餐厨垃圾产生单位(按照100人规模的餐厅)通过售卖餐厨垃圾可获取2000元/月的收益。如果立法实行餐厨垃圾收费制度的话,那么餐厨垃圾产生单位不仅原有的2000元/月的收益无法实现,并且还要按产生量上缴餐厨垃圾处置费。从成本效益的角度来看,餐厨垃圾产生单位是得不偿失的,他们必然会通过其他方式仍然将餐厨垃圾销给养猪户或者其他收集人员。即使惧于罚责不交予其他单位或者个人收集,他们也不会采取集中收集的方式,而是千方百计将餐厨垃圾进行隐匿、任意丢弃以达到少交或者不交餐厨垃圾处置费的目的。这种行为会造成两种严重后果:一是投巨资建成的处置单位会因为收集规模过小而无法产生盈利,甚至亏损,这无疑会造成设备的虚置和财产的浪费。另外一个更加严重的后果是,这种方式背后会使得立法目的根本无法实现,因为餐厨垃圾照样会通过其他方式流入社会渠道,甚至流向餐桌,餐厨垃圾的规范管理与集中处置根本无法实现,公众健康的保障更是一句空谈。换句话说,采用收费制度的餐厨垃圾收集方式事实上使餐厨垃圾管理进入一种恶性循环———餐厨垃圾不愿意交,这就必然导致收集规模上不去,收集规模上不去,处置单位就无法产生盈利,而政府部门也必然投入更多的财政投入,并且这种投入并未真正实现餐厨垃圾的规范管理、保障公众身体健康的目的。我国目前的其他地区的立法的执行现状也充分证明了这种现象的存在。④
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