3.信息公开规定缺失。餐厨垃圾事关每个公众的饮食安全和身体健康,没有公众参与,餐厨垃圾管理无从谈起。信息公开是公众参与制度的前提,公众没有充分的餐厨垃圾管理的知情权,参与只能是一句空谈。我国各地餐厨垃圾管理立法都规定了公众参与制度,⑤但是,在规定公众参与的同时却极少见到有信息公开的规定。即使有规定也极其原则,如《宁波市餐厨垃圾管理办法》第16条规定:“市城管局应当定期向社会公布餐厨垃圾的处理情况,对餐厨垃圾产生单位、收集运输单位、处理单位违反规定的情况予以通报。”公众参与的信息需求应当是餐厨垃圾管理的全过程信息,仅仅通报违法情况,显然是事后监督,而且这里仅仅是要求通报,至于如何通报,向谁通报,不予通报的责任未做任何制约,可以说这种信息公开的规定完全是一种“形式”。信息公开规定的缺失与“形式化”直接导致公众参与制度的虚置,最终影响餐厨垃圾管理的法律实施。
4.应急预案制度不健全。餐厨垃圾中易腐败物质,有毒有害物质较多,若在收集、运输和处置过程中发生大规模泄露、溢出等突发事件会给城市市容环境、公众身体健康造成严重后果。因此,建立餐厨垃圾管理应急预案制度就显得尤为必要,这也是2007年颁布的《突发事件应对法》所要求的。但是,我国各地餐厨垃圾管理立法对此明显重视不足。有的立法未对餐厨垃圾管理中的应急预案制度做任何规定,⑥即使有规定也相当简略。⑦
(四)法律责任设置不科学
这主要表现在:一是法律责任条款少。《景德镇市餐厨垃圾管理办法》没有一条责任条款,《宁波市餐厨垃圾管理办法》、《石家庄餐厨垃圾处理管理办法》、《乌鲁木齐市餐厨垃圾处理管理办法》仅仅对餐厨垃圾产生单位规定了法律责任,对其他的收集和运输单位、处置单位以及餐厨垃圾主管部门都没有规定任何责任条款。《深圳市餐厨垃圾管理办法》等都未对餐厨垃圾主管部门的法律责任作出规定。二是违法成本过低。例如《石家庄市餐厨垃圾处理管理办法》规定的罚款限额仅仅是100—500元,这种违法成本明显过低。三是违背上位法。《固体废物污染防治法》、《城市生活垃圾管理办法》等法律法规是餐厨垃圾管理立法的上位法,法律责任的设定应该在上位法限定的范围之内,如果违背上位法,那么就没有法律效力。但是,我国各地餐厨垃圾管理立法在设定法律责任时许多地方违背了上位法规定的范围。例如,我国《城市生活垃圾管理办法》第45条规定的城市生活垃圾处置单位违反规定的技术标准和要求处置餐厨垃圾的法律责任是三万元以上十万元以下的罚款,而《西宁市餐厨垃圾管理条例》第45条规定的餐厨垃圾处置单位违反规定的技术标准和要求处置餐厨垃圾的法律责任是一万元以上三万元以下的罚款,这个数额明显超出了上位法的罚款数额。另外我国《固体废物污染防治法》与《城市生活垃圾管理办法》都规定对随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾行为的单位可处以五千元以上五万元以下的罚款,但是《西宁市餐厨垃圾管理条例》规定餐厨垃圾产生单位不按规定存放餐厨垃圾的行为的罚款额度却是二百元以上一千元以下,这个罚款的上限远远低于上位法的最低限。
三、地方餐厨垃圾管理立法的完善
(一)界定餐厨垃圾法律概念
笔者认为餐厨垃圾,是指食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂。厨余垃圾是指食物残余和食品加工废料;废弃食用油脂是指不可再食用的动植物油脂和各类油水混合物。理解这个概念必须把握如下几个方面:第一,餐厨垃圾不仅包括居民日常生活外的经营性单位产生的,也包括居民日常生活中产生的餐厨垃圾。对此,我国可借鉴美国的做法。美国环保局将餐厨垃圾(FoodWaste)定义为:“居民日常生活和食品杂货店、餐馆、机构食堂以及员工的午餐室等商业机构产生的不可食用的食品与食品加工废物。”⑧但是,考虑到居民日常生活中的餐厨垃圾具有分散、单位产生量少的特点,可对居民日常生活中的餐厨垃圾实施单独管理,即居民日常生活中的餐厨垃圾与日常生活外的餐厨垃圾分开管理。对于居民日常生活中的餐厨垃圾,我们可以借鉴美国的做法,将居民日常生活中的餐厨垃圾源头收集,在每户家庭安装餐厨垃圾过滤装置,经下水道集中后再统一处理;第二,以食品加工、饮食服务、单位供餐等行为来确定餐厨垃圾的产生范围,而不是以食品加工单位、饮食服务单位、单位供餐单位等具体的主体来确定。这就可以尽可能扩大法律的适用范围,即任何主体只要从事食品加工、饮食服务或者单位供餐行为并产生餐厨垃圾即可纳入管理,而不受具体的主体范围的限制;第三,餐厨垃圾应作厨余垃圾与废弃食用油脂的分类。由于厨余垃圾与废弃食用油脂在物理、化学性质上差异明显,因此对两者的处置和利用也应当分别处理,厨余垃圾以无害化为原则,也可进行适度的资源化利用,如堆肥、制作饲料等,对于废弃食用油脂则以资源化利用为原则,但必须对利用方式进行严格限制。这种分类也是规定餐厨垃圾产生单位安装餐厨垃圾油水分离装置义务、违法利用餐厨垃圾的对象不同法律责任不同等内容的原因,如果法律不做如此分类,则很难提供充分的法律理由。第四,厨余垃圾包括食物残余和食品加工废料,不包括其他诸如酒瓶、纸屑等生活垃圾。
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