公共决策的公众参与困境及其管理策略——以广东番禺区垃圾焚烧发电厂风波为例

三、公众参与的管理策略
由于公众权利意识的觉醒和公众参与渠道的不断发展，公共管理中的决策和执行活动等越来越频繁地遭遇到公众参与行为，如何在公共参与的环境中有效地作出决策，是公共管理者必须面对的现实。然而，最近几年，公共决策在公众参与的抵制下被迫取消的案例屡有发生，其他管理活动也经常因为公众参与而难以推进。决策者向公众参与让步和妥协，一方面表明公共管理者对公众利益的尊重和民主价值的实现，另一方面也表明政府缺乏在公共参与环境下有效进行管理的习惯和技能，在某些场合，向公众参与的妥协和让步并不必然表现为对公共利益的尊重。为了在民主参与的环境下有效做出决策，政府及其部门需要发展出一个管理公众参与的策略，提高决策者在推行决策科学化和民主化方面的操作技能。该管理策略和操作技能包含着对如下问题的深思熟虑：
1清晰认知决策问题的特性，即决策事项是更偏向于技术性特征还是偏向于公共事务特征。决策事项的技术性特征对决策质量或者决策的科学化程度要求高，相应地对公众参与的要求则低，如关于航空安全管制标准的制定、污染控制标准的制定等等带有很强的技术性特征，无需也无必要引入公众的参与和讨论。而决策事项的公共事务性特征表明决策直接会对公众产生的利益影响，决策的制定需要得到公众的一致认同和接受，因此，决策过程要求更多的民主参与、谈判和协商以达成共识。
2偏重于技术性特征的决策可以适用于决策的理性方法，遵循科学准则，由政府及其部门更多地掌控决策日程和决策权力，决策在封闭性的环境下做出，决策的科学程度依赖于专家的水平和专业分析的准确性。而公共事务性的决策则应更多地使用决策的政治方法，引进公众参与，与公众协商谋求共识，共同寻找能得到公众的认同和接受的解决方案。与理性方法强调专家和专业分析能力不同，决策的政治方法更注重民主协商、讨价还价的谈判能力和在各种冲突意见中发现共识的综合能力来完成决策方案的抉择。
3根据决策问题的特性决定决策在科学化和民主化之间的平衡，也就是要综合考虑决策质量要求和决策的公众可接受性要求之间的相互制约关系[4]。技术性特征的决策对决策质量要求高，对民主参与要求程度较低，公众一般也没有意愿和动力参与进来。公共事务性特征的决策事项，因为关乎众多公众的切身利益，决策的出台和执行要求公众的认同和接受，因此对民主参与要求高。现实中大量的决策既具有技术性特征又具有很强的公共事务性特征，在决策中既要考虑到决策的科学化要求和质量要求，又要考虑到公众对决策的认同度和可接受度，那么决策者就需要在两者之间寻找一个平衡点。这个平衡点可以通过对公众参与的有效的管理来获得。
4在有效的公众参与管理策略中，首要的任务是要合理地识别公众的类型，决定公众参与的广度和范围。
第一，要合理区别出公众在决策事项上的损益差异，决定哪部分公众参与决策，要恰当地识别出公众利益损益差异与其参与程度和参与激励的关联，对不同类型公众采用不同的接触方式。一般而言，利益明显受到损害的公众有着极大的参与激励，会发出较大的反对声音和采取直接的抵制性行动，而受益的公众往往是间接的或潜在的（但经常是广泛的），相对而言较难发出支持的声音和采取支持性的参与行动，需要决策者积极动员这部分公众的参与行为，以形成不同类型公众参与行动之间的均势和平衡。
第二，界定公众参与的范围，公众范围的界定可以由公众自主选择，如公众自发参加，也可以通过政府及其部门加以选择。决策者遴选参与者必须要考虑到公众的代表性，切忌通过管理者的选择来操纵公众利益表达过程。操纵虽然能暂时获得效果，一旦真相被揭露，将会激发剧烈的公众反弹。
第三，在界定公众范围中值得注意的是，要善于发现潜在的公众群体。由于公共决策带来的影响具有不确定性和滞后性，决策过程中尚未参与进来的公众会被决策后果激发参与欲望，提出利益要求，进而在其他公众群体中产生连锁反应，使决策及其执行陷入困境。
第四，分析相关公众的特征，即参与进来的公众是有组织的团体、多个有组织的团体还是无组织的分散型的个体公众，还是前三者的杂乱混合。了解这一点对公众参与过程的设计至关重要。一方面，有组织团体一般具有定期集会，能够有效形成集体行动，快速地对政府决策形成直接压力。另一方面，政府也能通过其组织性特征快速有效地获知公众意见，同时组织化团体的定期集会也是政府可资利用的高效沟通平台，可以便利地将其作为公众参与的场所。无组织化的公众虽然难以形成集体行动，但政府也难以建立起有效的能触及每个成员的沟通交流渠道，需要政府动用行政资源重新搭建参与渠道和平台。