公共决策的公众参与困境及其管理策略——以广东番禺区垃圾焚烧发电厂风波为例

2案例分析
案例中政府决策的结局折射出当前我国政府及其部门在进行决策时面临的共同困境：如何将积极广泛的公众参与和有效的高质量决策结合起来。单纯的拒斥公众参与不符合时代的价值和潮流，然而，完全随波逐流听任公众意见决定行动方向，也是危险的。从案例来看，政府部门在决策出台后因遭遇公众参与的激烈抵制而使决策最终流产，折射出我们在理论认知和实践操作上的诸多缺陷。
第一，决策者倾向于将垃圾焚烧发电厂的建设看作是一项技术性、科学性的事务，发电厂的选址、焚烧炉及焚烧技术的选用、二恶英气体的控制、发电厂与周边环境的安全间距等等，在决策者看来是一个纯技术性问题，它们都是一种通过专业技术分析手段可以得到解析的对象。因此，在决策者视野中，关于焚烧发电厂的决策完全类似于在数学意义上追求问题的真解，没有意识到垃圾焚烧发电厂的选址等等方面关系到公众的切身利益，因而也就忽略了决策事项中与决策具有损益关系的各类公众的反应，自然而然在前期决策过程中屏蔽了公众的声音和参与。
第二，从决策过程来看，决策权力基本掌握在政府及其部门手中，决策场所局限在行政层级系统中，决策是在一个封闭的行政程序中自主运行。在发电厂的选址、焚烧炉及焚烧技术的选用、二恶英气体的控制、发电厂与周边环境的安全间距等等问题的抉择上，更多地强调部门专家的意见，依赖专业技术人员的分析，决策中的问题分析、方案评价和选择几乎完全借助各类专业技术人员的分析结果和行政首长的决定，在这些问题上未能开放给公众进行参与，没有与公众及其代表进行协商取得共识，或者政府部门严密安排了公众的代表发出声音来证明决策方案的可行性（如2008年部分区人大代表提出议案要求加快推进科学高效环保的垃圾焚烧发电厂项目建设）。因此，在决策过程中，相关公众的利益和声音是被忽略的。
第三，由于决策事项毕竟不是单纯的技术性科学性事务，而是关乎不同类型公众切身利益的公共事务，公众迟早都要参与进来。由于决策过程中公众利益要求未能得到充分表达，公众前期向政府决策部门表达的利益关切也未能有效激起政府部门的恰当反应。随着信息的进一步公开，被隔绝在决策过程之外的公众认知到决策方案对其利益的损害，后知后觉!的、带着激怒情绪的公众转而以参与方式抵制政府的决策。
第四，决策部门对待公众参与严重缺乏策略。从番禺区垃圾焚烧发电厂事件的进程来看，初始阶段政府部门完全独占决策权力，决策在封闭的行政程序中运行；公众参与的压力迫使政府部门有限度地回应公众参与，在环评环节引入公众参与；然而，在公众参与持续施压的情况下，政府部门则采取更大程度与公众分享决策权力的策略，允诺“大多数市民反对，项目也不会动工”，直至最终让公众掌握决策权力，采取公众投票方式决定项目选址。从决策的初始阶段完全屏蔽公众参与，到最后完全将决策责任和权力交由公众来执行，从一个极端跳跃到另一个极端，突出暴露了政府及其部门在决策认知上的幼稚和管理公众参与上的技能缺失。
3案例反映出的决策理论缺陷
案例中的决策者单纯地从纯技术角度来分析、认知决策事项并寻求解决方案，主观上没有认识到决策事项的公共性一面。从理论上分析，公共决策存在两种基本取向，一种是决策的理性取向，另一种是决策的政治取向[2]。理性的决策方法认为决策是通过详细地界定目标和价值、评估备选方案、以效用最大化为标准加以抉择以确定完成目标的最佳手段的一个过程。决策的理性取向非常强调专业技术分析能力在决策中的作用，它倾向于将决策的问题和事项看作是技术性的或工程性的事务，如大型化工项目、电厂建设、桥梁建筑等重大基础设施决策事项，这些都是可以通过理性分析和科学的专业技术加以解析的对象，决策活动类似于追求数学意义上的真解。决策的理性取向实质就是要求公共管理者和决策者以科学、技术、理性的方式做出决策，依赖专家和专业技术人才的作用，来提高决策的理性程度。
政治取向不是单纯地将化工项目、电厂、建筑等看作是技术工程意义上的基础设施，而更倾向于将其看作是“公共性事务”、“公共服务”。作为一项针对“公共性事务”的决策往往涉及到各类组织、团体和人员的利害关系，自然会受到各种社会力量的影响。
由于决策关乎多元化的利益分配，决策也必须接受甚至要回应这些多元化的影响，反映不同社会利益要求，实际上决策正是通过这些利益主体“彼此行使权力或影响力的复杂的过程被制定出来的”[3]。因此决策应该在各方利益群体参与的前提下，通过形成共识、联合或妥协，通过民主参与亦即政治的方法而不是技术性和机械理性的方法做出。理性取向的决策方法强调运用人们的理性、技术分析能力来决策，而政治取向的决策方法则通过利益表达、妥协、联盟、参与等形式来决定，在政治方法中，建立联合、共识以及要求妥协取代了理性方法中专业技术分析!作用。案例中的决策者仅仅看到的是决策事项的技术性层面而遮蔽了其公共事务性，以理性取向来指导决策，不可避免地将决策过程封闭在行政系统内部，屏蔽了与决策事项有密切利益关联的公众的利益表达。然而，决策事项的公共事务性是客观存在的，它并不随决策者的主观忽略而消失，它必然会推动公众参与的产生。而在公众参与产生并不断扩大之际，决策部门缺乏管理公众参与的基本技能，被迫向公众开放，直至最终完全向公众要求妥协，导致决策“失效”。