公共决策的公众参与困境及其管理策略——以广东番禺区垃圾焚烧发电厂风波为例

[摘要]公众参与已成为决策者需要审慎处理的重要影响因素，与长期以来决策者习惯于在封闭环境中做出决策相比，目前决策者日益面临着如何在公众参与的环境下有效进行决策的挑战。决策阶段对公众参与的排斥往往会引发随后抵制性的公众参与最终导致决策流产，因此，需要发展出一套管理公众参与的策略来帮助决策者提高其决策能力。
[关键词]公共决策；公众参与；管理策略
[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1008-9314（2010）05-0114-05
一、公共决策中的公众参与及其挑战
1公共决策中公众参与的制度基础
万里同志针对建国以来我国屡屡遭受重大决策失误之重创的深刻经验教训，首次提出要“实行决策的民主化和科学化”，并将之作为“政治体制改革的一个极为重要的方面”。[1]随着改革开放的进程，我国也在不断改革和完善决策机制，给决策民主化和科学化注入新的内涵。《十六大报告》要求“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”《十七大报告》也明确提出，“推进决策科学化、民主化，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”根据这些精神，我国在一些法律如《立法法》和重要决策领域明确确立了公众参与重大决策的程序要求，一些立法和公共政策领域已经形成了广泛的公众参与热情和实践。就公共决策领域而言，公众的参与成为民主化的一个重要标志，并且随着公众权利意识的增强、民主政治建设的推进和新的信息技术扩大了参与的途径，公众参与不断被激发出来，公共决策者越来越频繁地面对日益增加的公众参与运动，如何在公众参与的情景中有效制定公共决策成为公共管理者决策能力的重要考验。
2公众参与带来的挑战
然而，长期以来，公共决策者习惯于在封闭的政府运作程序中完成决策任务，虽然他们认同公众参与是民主政治进步的具体体现，从价值观层面上认为在决策中积极回应公众参与是其当然的职责，但是在具体的决策事件中，对公众参与的抱怨不断，对公众参与决策提出了各种各样的疑问。
第一，公众参与并不具有代表性，通过参与进行利益表达的公众往往是一小部分，表达的是特殊利益甚至是极端的个人私利而非普遍利益，存在“少数人绑架多数人”、“会哭的孩子有奶吃”甚至“刁民”的现象，阻碍决策进程；第二，公众参与降低政府工作绩效，公众参与决策将耗费时日才能满足公众不同需要，同时公众参与将拖延决策实施的时间，而且公众过度参与导致的对公共管理者的问责压力也会挫伤管理者的工作积极性，降低工作投入；第三，更严厉的指责认为公众参与阻碍决策的出台，扭曲决策质量，降低决策的科学性，甚至公众参与对特殊利益的追逐损害了公共利益的达成。
3现实案例的困境
公共决策中频繁的公众参与实际上已成为决策者在推行决策科学化民主化时不得不面临的困境，一方面公众参与决策过程有着民主政治价值观的支撑和政策法规的规定，另一方面决策者也对越来越频繁的公众参与产生深深的担忧和抱怨。一些决策者试图在决策过程中屏蔽或操纵公众参与，但结果往往导致随后针对公共决策的抵制性公众参与，最终迫使决策无疾而终。近几年出现的“厦门PX化工项目决策”流产、“绿坝——花季护航过滤软件”暂缓执行、“番禺区生活垃圾焚烧发电厂”搁浅，只是其中影响较大的个案。这些决策个案体现了管理者面临的两难，即如何在满足决策民主化要求和广泛的公众参与情景下，有效制定出高质量的公共决策。要解决面临的困境，需要从理论上探讨和认识公共决策蕴含的特性，进而追寻解决之道。
二、公共决策中的公众参与困境：案例分析
1番禺区生活垃圾焚烧发电厂决策案例
番禺区250万人口日产近2200吨垃圾如果按照现有填埋和简单焚烧的方法将无法处理巨量的生活垃圾，即将面临垃圾围城!的巨大危机（决策问题）。引进国际上先进、绿色和环保的垃圾处理技术——垃圾焚烧发电成为解决垃圾围城!危机的有效措施（解决手段）。经过政府部门多年的选址规划和论证、项目招投标工作，2008年决定引用国际先进垃圾焚烧发电技术和参照相关安全间距参数等技术标准的项目方案正式出台并于次年2月启动项目建设（方案评估和抉择）。项目建设引起周边居民的热切关注，公众采取各种参与方式表达自己的意见（公众参与）。从媒体的报道来看，公众参与在3月至9月间多采用常规方式进行，表达对项目外在影响的关注。由于担心焚烧排放气体含有的二恶英对身体健康造成的严重危害，9月以后，公众参与从关注演变为质疑和反对，周围居民小区的业主开始通过集体倡议、组织结社、联名抗议等方式反对和抵制项目建设。在公众参与压力下，番禺区市政园林局表示环评将证明项目的无危害性，并表示环评过程欢迎公众参与。由于担心项目环评存在“被通过”的可能性，公众抵制和反对声音依然不断。11月22日，广州市政府就轰动全国的“广州市番禺区生活垃圾焚烧发电厂”项目召开新闻通报会，表示将采取包括调查问卷、座谈会、听证会等方式开展项目环评的公众参与工作。由于新闻发布会上个别政府官员的回应暗示项目将照常进行，公众采取集体上访的方式对项目进行抵制。在强烈的抵制性公众参与下，政府决定项目建设搁浅，并发动群众推荐可供选择方案，必要时将利用公众投票方式来决定项目的选址和兴建。