垃圾收费政策还间接导致有效率的厂商行为。Kinnaman和Fullerton认为,垃圾收费导致的回收增加降低了再生材料的价格,从而驱使厂商更加愿意采用再生材料。[5]有些学者认为,垃圾直接定价法也有助于激励企业进行绿色设计,生产最优水平的产品包装(Fullerton和Wu,1998)。但是,由于计量方面的困难,垃圾收费对厂商行为影响的研究仅仅限于理论探讨,缺乏有说服力的实证证据。
垃圾收费政策的另一个优点是规制的信息成本较低。规制者只需知道每袋垃圾的社会边际成本即可。Repetto等(1992)估计每袋垃圾的社会成本在1.43~1.83美元之间。一些学者还进一步对垃圾收费政策增加的社会福利进行了估计。根据Jenkins(1993)的计算,垃圾直接定价政策增加的社会福利人均每年3美元。Podolsky和Spiegel(1998)甚至估计增加的社会福利为人均每年12.8美元(Kinnaman和Fullerton,1999)。
当然,垃圾收费政策也可能存在负面效应。首先,垃圾单位定价法可能导致“非法倾倒垃圾”(illegal dumping)的现象。据Fullerton和Kinnaman(1996)推算,维吉尼亚州大学城Char2lottesville实行垃圾单位定价政策的75个家庭由于非法倾倒而减少垃圾排放28%~43%。很多学者的调查研究也都发现了非法倾倒的证据(Kinnaman和Fullerton,1999)。其次,垃圾单位定价的管理成本有可能超过社会收益。在Fullerton和Kinnaman(1996)对维吉尼亚州垃圾单位定价的简单成本收益分析中,垃圾单位定价政策产生的福利收益平均为每袋0.08~0.15美元,但是管理成本却超过每袋0.19美元。最后,也有学者从其他方面对垃圾单位定价政策提出了质疑。在一些学者看来,对不同类型的垃圾征收统一的费用可能是无效率的,因为不同的垃圾的社会成本也不同(Dinan,1993)。例如,旧电池与旧报纸造成的危害就不同,旧电池的收费价格应该高于旧报纸(Chakrabarti和Sarkhel,2003)。但是,正如Kinnaman和Fullerton(1999)所指出的那样,差别化的定价政策会大大增加管理成本,因此是不现实的。
总的来说,垃圾收费政策是有效果的,它通过对排放垃圾直接收费的方式来改变家庭排放垃圾的行为。目前,美国约有4000个社区实行了垃圾收费政策。但是,垃圾收费政策也可能诱发负面行为(尤其是非法倾倒行为),因此必须谨慎使用这一政策,或者与其他规制政策配套使用。
三、上游政策:原生材料征税与再生材料补贴政策
鉴于垃圾收费政策并非尽善尽美,一些学者主张对原生材料征税(virgin materials tax),或对再生材料(旧报纸、旧塑料、旧玻璃等)实行循环利用补贴(recycling subsidy)。Chakrabarti和Sarkhel认为,这两种政策的经济合理性在于:原生材料开采的外部成本(即废弃后的处理成本)和再生材料使用的外部收益没有被厂商内部化,从而导致开采过多的原生材料,而使用过少的再生材料。[6]实行原生材料征税或再生材料补贴政策,可以从垃圾产生的源头抑制垃圾的产生。
在Turner等学者看来,原生材料征税政策能够提高原生材料相对于再生材料的市场价格,从而刺激循环利用;同时,该政策能够提高生产总成本,鼓励节省材料,激励企业实行绿色设计。[7]Miedima研究发现,原生材料征税(税收等于处理相应垃圾的边际成本)的福利收益会大于再生材料补贴的福利收益,也大于对垃圾直接收费或预收处理费用的福利收益。[8]
但是,Dinan(1993)研究发现,尽管原生材料征税在一些产业刺激了再生材料的使用(在这些产业,原生材料和再生材料相互高度替代),但另一些产业并不会由于对原生材料征税而增加对再生材料的需求。此外,在存在材料进出口贸易的情况下,一国对原生材料征税并不能鼓励出口厂商使用再生材料。因为,很大比例的再生材料被用于出口(Kinnaman和Fullerton,1999)。Ackerman的研究也表明,原生材料征税也许对特定产业是有效的,但不能作为一种一般政策。这是因为:(1)原生材料与再生材料往往并不能完全替代;(2)回收还受到其他因素的影响,如供给方面的瓶颈。[9]而Palmer和Walls的研究则表明,尽管对原生材料征税会产生有效的投入组合,但也会抑制生产和消费,其结果是无效率的垃圾减少(即过度减少)。[10]因此,他们认为原生材料征税政策必须与最终产品消费补贴政策相配套。Fullerton和Kinnaman(1995)以及Palmer和Walls(1997)通过研究最终得出了这样的结论:原生材料征税政策为降低直接开采使用原生材料的外部成本所必需(如防止乱砍滥伐),但并不有利于降低垃圾处理的外部成本,即对废弃物管理来说没有什么实质性作用。[11,12]
笔者以为,与其他政策相比,原生材料征税是解决垃圾外部性的一种更间接的政策,由于税负转嫁效应等诸多复杂、不可预测的因素,原生材料征税政策的垃圾规制效果难以确定。在开放经济条件下,原生材料征税政策甚至会影响一国产业的国际竞争力。但是,如果现实中原生材料相对于再生材料得到了补贴(负税收),那么这种补贴会抑制垃圾的回收利用,也会影响资源的可持续利用,因此,必须逐步削减乃至取消对原生材料的税收补贴。
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