由于环保事业的特殊性,政府必然在环保工作中起着至关重要的引导推进作用,因此,并不适用一般意义上的“法无允许不可为”。同时,在规定政府的义务的同时,还应规定政府不作为时所应承担的责任。但在针对居民时,除了规定禁止性条款,更重要的是建立激励机制,针对分类环节实行经济效益的奖惩,以此鼓励并督促居民的自觉分类行为。
2、政策扶持综合利用的企业
生活垃圾回收利用主要是政府的职能和责任,生产者和销售者的责任承担只在某些方面减轻政府压力并起辅助作用。在制定完善的分类回收相关行政法规之外,政府应通过政策扶持和其他具体行政行为来保证生活垃圾分类处理工作有序进行。例如对重点扶持和鼓励发展进行垃圾分类和综合处理的企业,并给予企业所得税优惠(《中华人民共和国企业所得税法》第25条);适当提高企业因综合利用资源生产产品的收入在计算应纳税所得额时减计收入的标准(第33条);将因从事符合条件的环境保护、节能节水项目而享受免征、减征企业所得税的范围适当放宽,等等。
就具体行政行为而言,政府可以以与垃圾处理企业签订合同约定,为企业提供奖励条件,鼓励有能力处理垃圾痼疾的企业积极参与。政府也应当建立信息发布系统,管理和发布固体废物回收利用信息,并要求企业定期报送回收利用报告。并且通过行政执法,主动查处违法行为。
3、提升居民的环保观念
垃圾回收利用是需要全民参与的事业,居民环保意识是环保事业发展的根本动力之所在。因此,有必要长期坚持对居民的宣传教育工作。
结合美国、日本、德国等国家的经验[15],笔者建议利用报纸、宣传画等多种方式进行垃圾资源化、减量化和分类方法,并由政府环保部门、民间环保组织和学校共同对学生进行垃圾分类教育,以达到宣传的功效。
4、经济刺激:建立垃圾收费制度与废品回收制度
适当的经济刺激可以起到较为明显的作用。经济学的理性人假设认为,每个从事经济活动的人所采取的经济行为都是力图以自己的最小经济代价去获得自己的最大经济利益,而“他追求自己的利益,往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”[16]。因此,通过建立垃圾收费制度与废品回收制度,可以借助居民出于获利心理而实施的参与行为,进而提高生活垃圾的分类率和回收率,培养环保意识,养成垃圾分类的习惯。这也是与发改委提出的深化资源环境价格改革四原则中“企业、单位和居民,凡是产生垃圾的,要缴纳垃圾处理费”相适应的制度措施。
对此,建议如下:
(1)按垃圾排放量征收清理费。现行的垃圾处理费按照人口数量收取,收费与垃圾排放数量并不挂钩,不能产生足够的经济刺激。因此,应采取垃圾计量收费制度,利用获利心理来引导居民参与。这种收费标准要考虑到社会整体的承受力,应当在征求本地区公众的意见后制定实施。收取的垃圾处理费专款专用,如用于生活垃圾处理设施的完善等。但是,由于我国城市居民收入平均水平还不高,目前还难以达到完全依靠垃圾处理费来处理生活垃圾的程度,现阶段政府的财政投入仍将是主体。
(2)建立完善的废品回收体系。废品回收是我国的一种传统行业,有效消纳了众多可回收废弃物。据调查显示,“居民获利性动机非常明显,在微薄的经济利益下,卖废品的参与度高达80%”[17]。由此可见,废品回收有其生存空间。同时,由于废品回收时必然要分类,其存在客观上能促进垃圾分类的发展。
我国现在的固体废物回收利用行业尚不成规模,经济效益不大的废物往往得不到有效回收。针对这个问题,具体建议如下:
①制定详细的垃圾分类标准,并编制供居民日常参考的分类手册,免费发放至各家各户;
②以小区为单位收集生活垃圾,由小区内保洁人员将生活垃圾分类并分别堆置;
③将城市拾荒者组织起来,成立垃圾回收公司,参与垃圾的分类收集、运输和分拣,并与资源回收利用的企业合作,以将回收的废弃物资源化。
5、生产者责任的延伸
传统的生产者责任只包括产品质量责任,而现代意义上的生产者责任源自污染者付费原则。生产者因生产销售产品而获利,就必须承担相应的责任。其责任应从产品的设计和生产开始,一直延续至产品报废后的回收利用。
因此,建议如下:
⑴扩大强制性回收利用的适用范围。目前我国只在汽车行业实行了强制回收利用责任,但在国外的实践中,废旧金属包装[18]、电子废弃物[19]都属于强制回收的范畴。在居民进行自发垃圾分类的基础上,企业有责任进行回收利用,例如废旧电池的回收。企业可以与销售商签订协议,由销售商从消费者处代为回收废旧产品并交由销售商处置。
⑵防止过度包装。过度包装无疑是我国近年来垃圾增量巨大的原因之一。为了遏制过度包装现象,必须对生产企业做出一定限制。例如对违规企业实施罚款,并公布在黑名单中;对于自觉觉抵制过度包装的企业则可予以嘉奖。
四、结语
“垃圾围城!”伴随着中国城市化的高速进程,这样的惊呼不绝于耳。垃圾本是城市生活不可避免的产物,但处置不当却可以使生活垃圾污染从城市的“阵痛”演变为城市的“恶性肿瘤”。
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