可见,以上规定多为倡导性规范,而非强制性或禁止性规范,法律规范构成中的“制裁”要素缺失。立法过于原则性、法律责任不够明确、责权利规定模糊,这些都导致垃圾分类制度不能有效的建立、运作。《固体废物污染环境防治法》虽涉及到了国家的政策支持责任、生产者的延伸责任等,但在国家的信息提供、再生资源市场开发、生产者和销售者回收利用责任都缺乏具体规定。一方面,由于立法没有明确规定政府不作为时应当承担的责任,政府机关并不把垃圾分类当作其主要工作,导致垃圾分类处理工作在行政管理层面上被忽视;另一方面,由于政府工作的缺位,普通民众对进行垃圾分类工作的热情难以持续。另外,这也会使回收利用的市场化缺少法律依据。因此,细化相关立法,是生活垃圾分类回收与综合处理的基础。
三、生活垃圾处理制度的完善
(一)保障公民的环境知情权,完善公众参与机制
在调查中,我们发现不少业主对于环保部门抱有不信任态度,主要原因就是环境信息不公开,居民无法参与切身的环境事务。业主们并不缺少主动参与环保事业的热情,但却没有被有效地引导。正如温家宝总理在今年两会上的《政府工作报告》中所言:“……要推进政务公开,增加透明度,保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权,让人民群众知道政府在想什么、做什么,赢得人民群众的充分理解、广泛支持和积极参与。”
1、日常的环境信息公开
就其内容而言,应当包括:
①基本环境质量状况及其对人身的影响,如空气、水、土壤等;
②污染物的排放、有害产品的制造等影响环境质量的活动的信息;
③政府采取的保护和改善环境的行为。
就公布单位与方式而言,应由中立的专业检测机构测定,以政府公报与媒体报道相结合的方式对社会公布。就其频率,结合我国目前的实际情况与居民的意见,以一周一次为宜。
2、影响环境的建设项目的公开
①在对环境可能有重大影响的建设项目有意向建设之后,即通过媒体与政府公报的形式向社会公布,并征求公众对此建设项目的意见。
②在编制该项目的环境影响报告书时,以各种方式广泛征求周边群众的意见,问卷数应达到周边居民数量的一定比例,且不得少于一个固定数值(如200份)。群众的意见统计结果经公证后纳入环评。召开听证会、论证会,听取专家与群众的具体意见。环评向社会公示并再次征求群众意见。
③完善听证制度与信访制度,保障公众意见有得到反馈的渠道。例如规定群众意见应在10日内答复并处理,不满意的可以提起行政复议直至行政诉讼,避免政府机关不作为。诉行政机关不作为的案件,应获得法律援助。
④在法律中规定公众意见的效力。公众意见高票反对时,该项目不得开工建设。至于这个比例,笔者以为以简单多数为宜。
⑤进行环境相关法律法规的宣传,尤其是公众参与部分。
(二)完善城市垃圾处理制度
据笔者的调查,大部分受访业主都表示小区内虽有垃圾分类设施,但标示并不完善,分类也未细化。此外,业主普遍认为,在居民分类意识有待提高的状况下,垃圾分类的主要责任应该由政府承担。《固体废物污染环境防治法》规定,国家和生产者都必须承担一定的回收利用责任;但从“生产→分配→交换→消费”过程来看,承担回收利用责任的不仅仅是国家和生产者,还包括销售者和消费者。因此,国家、生产者、销售者与消费者都是垃圾分类回收利用与综合处置的责任主体,只是在承担责任的内容与阶段上有所不同[14]。
值得注意的是,受访业主们大多只提到“垃圾分类”。事实上,从源头上将生活垃圾“减量化”(reduce)才是解决生活垃圾处理问题的根本方式。《循环经济促进法》第四条规定,发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下,按照减量化优先的原则实施。集中于末端处理的垃圾分类以及分类后的再利用(reuse)与资源化(recycle),则是减量之后的处理措施,是对无法消化在家庭内部的垃圾的末端消化方法。源头处理与末端处理相结合,是3R原则的具体体现,也与我国发展循环经济的战略相适应。如图2所示:
注:①销售者的回收责任,与生产者的回收利用责任互相配合,并起辅助作用。
②生产者的回收利用责任,即产品使用完毕后回收利用其中有效部分的责任。
③国家的回收责任,包括对无法再利用、资源化的垃圾的处置,对容易造成二次污染的垃圾(如干电池)以及无主垃圾的处置。
在中国现有国情下,如何保障居民自觉进行垃圾减量化和垃圾分类的积极性,如何建立垃圾分类处理与综合利用的长效机制,是本文所关注的重点。
1、制定详细的生活垃圾管理办法,保障有法可依
我国的《循环经济促进法》、《固体废物污染环境防治法》等法律皆为良法,却不够具体。若无相应的实施细则,良法亦无法发挥应有作用。生活垃圾问题通常具有较强的地域性,各地情况未必相同。因此,一种可行方法是:在贯彻统一的法律精神的基础上,由各地环保部门起草本地生活垃圾分类管理与综合利用的实施细则,交由环保部批准备案实施;或者由环保部制定生活垃圾处理的实施办法,再由地方环保部门参考本地区情况出台细则。如此则可保证地方行政规章不违背法律的初衷,又与当地的具体情况相适应。另外,各地实施办法的位阶也不应过低,防止因位阶低下而在实践中失去应有的拘束力。