BOT特许经营项目招标咨询研究与实践

一、BOT特许经营的一般概念
1．BOT特许经营(项目融资)方式的由来
特许经营是一种项目融资方式，主要有BOT、TOT、BOO等典型。八十年代中期，国外发达国家将政府投资的市政项目引入私有资本，即按照特许经营方式进行项目融资。其后，以BOT方式为主的特许经营方式在国外发达国家得到广泛应用。90年代中后期，BOT特许经营在发展中国家被广泛推广和应用。BOT项目一般适合于可经营性的大型基础设施，如：公路、桥梁、电厂、污水处理、垃圾处理等。投资商投入项目资本金，利用项目预期的现金流，向银行进行融资（即项目融资）。
2．BOT特许经营的概念
BOT：Build-Operate-Transfer（建设-营运-移交），即指政府通过特许权协议，授权项目发起人（投资商，即项目公司股东）专门成立的项目公司，负责该项目的融资、建设、营运管理，在特许期内向项目公司支付适当费用，由此回收项目投资和经营维护成本并获得合理回报；特许期满后项目公司将项目（无偿）移交给政府方。
政府将项目建设和经营权特许给投资人，政府拥有项目的最终所有权。
3．BOT特许经营项目融资作用和目的
●拓宽资金来源，减轻政府投资压力，加快发展基础设施；
●提高投资效率（时间效率、资金效率）；
●降低政府投资风险（基础设施项目周期长，投资大，风险大），项目的投融资、设计、建设、营运管理等项目投资风险大多数转移到项目公司。
4．最适合于BOT的项目
一般来说，最适合于BOT的项目主要是资源开发、基础设施等方面的项目，尤其是可经营性市政基础设施项目，如：电厂、供水或废水处理、废物处理（政府购买服务）；公路、隧道、桥梁；铁路、地铁；机场、港口等等
二、国内BOT特许经营的发展
我国的BOT特许经营发展大致分两个阶段：90年代中期和2000年后。
我国最初的BOT形式是针对国外资本：90年代中期，利用国外特许经营的经验，允许外国资本以特许经营方式投资和营运国内基础设施领域，典型案例广西来宾电厂B厂。
随着我国投资体制改革的推进和深入，2000年后逐渐允许国内民营资本、社会资本投资和营运市政基础设施；尤其是2004年《国务院关于投资体制改革》出台以后，国内的BOT才真正是针对所有的社会资本，包括外商、民营企业资本、国有企业资本甚至自然人等，以BOT为主的特许经营方式在国内基础设施领域全面推广。
三、我国BOT特许经营项目的政策背景
2001年12月，原国家计委印发《关于促进和引导民间投资的若干意见的通知》，鼓励民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目建设，鼓励和引导民间参与投资供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施项目建设。
2002年1月，原国家计委印发《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，放宽了公用事业、外贸、教育、文化、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。
2002年3月，原国家计委公布新的《外商投资产业指导》，将原来禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水、垃圾处理厂、危险废物处理处置厂（焚烧厂、填埋场）及环境污染治理设施等城市基础设施列为对外开放领域。这是继电力、航空、电信等垄断行业全面开放后的又一突破，是市场经济发展到一定阶段的必然产物。
2002年10月，原国家计委、建设部、环保总局等部门联合出台《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，鼓励各类所有制经济积极参与城市污水和垃圾处理项目的投资和经营。
2002年11月，原国家计委办公厅下发《关于加快项目前期工作，积极推进城市供水和污水处理产业化有关问题的通知》，进一步完善污水和垃圾处理收费办法，按照运行维护费用和投资保本微利的原则，逐步提高收费标准。
2002年12月，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出开放市政公用行业投资、建设、运营、作业市场，建立政府特许经营制度，保证公众利益和公共工程的安全，提高市政公用行业的运行效率，促进城市市政公用事业发展。
2003年10月，中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出“加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引进竞争机制”，“加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开”。
2004年7月，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，进一步鼓励和允许社会资本进入基础设施和公用事业领域。
2004年3月，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，确定了实施市政公用事业特许经营应当遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则，提出了参与特许经营权竞标者应当具备的条件，以及选择投资者或者经营者的程序，特许经营协议应当包含的内容，主管部门和获得特许经营权的企业应当履行的责任，以及特许经营的期限等具体内容。
2004年9月，国家发改委发布《企业投资项目核准暂行办法》，根据国务院《关于投资体制改革的决定》，制定包括特许经营项目在内的企业投资项目的核准暂行办法，进一步规范政府对企业投资项目的核准管理。规定“企业投资建设应由地方政府投资主管部门核准的项目，须按照地方政府的有关规定，向相应的项目核准机关提交项目申请报告”。