垃圾分类：行动困境、治理逻辑与政策路径

最后，从社会属性来看，垃圾分类过程中私人消费行为与社会公害问题交织，具有一定的民生及公益属性，需要政府、企业、社会共同参与，共同治理。

(二)垃圾全生命周期视角：制度逻辑、经济逻辑与技术逻辑的耦合

1.准确把握垃圾全生命周期的难点

垃圾分类贯穿垃圾全生命周期，不仅仅限于源头，还包括过程和末端，而且每个环节难点都不一样。基于全生命周期，按照杭州市的垃圾分类经验，可将分类工作划分为分类投放、分类收集、分类运输和分类处置四个环节。

分类投放的难点是涉及主体复杂多样、点多面广。相关利益主体既有居民也有机构，既有生活消费产生的，也有经营活动产生的。就居民层面而言，既有城乡分布的空间差异，也有城市社区物业管理的不同状况，这些情况直接影响垃圾分类行为的实施、监督和考核。

分类收集的难点是收集活动密度低、物流成本高、二次分拣利润低。由于缺乏集中统一的规格类型，废弃物形状各异、大小不一，分类收集难以形成规模效应，平均成本高，单靠自生能力不足以覆盖收集成本。在政府财政支持力度不足的情况下，分类收集难以为继。

分类运输的难点是市政环卫部门缺乏监督考核和激励机制。由于法律不健全，市政环卫部门在垃圾运输的过程中缺乏对分类后的垃圾进行分类运输，没有按照通行的做法将再生资源和厨余垃圾分开，由于缺乏对混装运输的约束性制度，运输车辆的配置就很难落实分类要求。再者，分类运输涉及前一个环节即分类收集和后一个环节分类处置。前后两个环节如果无法协同，分类运输也难有作为。

分类处置的难点在于处置主体目标利益不一致，末端环节治标不治本。在今后相当长一个时期，垃圾焚烧将是垃圾处置的主要方式。垃圾焚烧运营商的利益目标是追求利润最大化，提高垃圾的燃值、控制垃圾燃烧的成本、实现发电量的高产出是其高效益运营的要求。再生资源的分类回收意味着可燃垃圾的分类析出，显然，这与运营商的经济利益相悖。厨余垃圾的析出固然有助于提高垃圾成分的燃值，但是由于末端分类难度大、成本高，运营商的分类动机不显著。厨余垃圾的水分过大会加大燃烧成本，不利于焚烧设施废气达标排放。

2.制度逻辑：政府的作用

政府在垃圾分类治理层面的作用可以借鉴其他公用事业中的监管职能，首先是做好规划。即在政府编制上增加或精简政府有关部门的科层编制，避免在城市生活垃圾分类与处理的政策推进和执法处罚过程中推诿懈怠等现象的发生，使整体工作效能进一步提高。从政府层面应该成立一个专门的管理机构，并结合实际情况实时立法规范，对全市生活垃圾分类与处理工作实行统筹规划和管理，理顺管理层级和部门间协调机制，改变现行多头管理的局面的同时在社会范围内强调垃圾分类的重大意义，提高管理服务水平。其次是加强引导。这种引导不单是对社会居民层面的积极教育和鼓励，还包括对市场机制引入的积极引导。第三是规范作用。即对所有参与垃圾分类的责任主体和行为主体进行必要的规范和约束。前端的分类投放方面，居民、商户、法人机构都是生活垃圾的产生者，需要在法律上界定其责任，政府为社会提供垃圾处理的公共服务，上述主体在享受这种服务权利的同时也要尽到分类投放的义务；针对收集、运输和处置环节，政府也要对相关经营主体的分类责任做出明确规定，进行考核评价。

3.经济逻辑：市场机制的作用

尽管垃圾分类是政府强制推行的一项公共治理活动，但是其中不乏市场的力量。市场发挥作用的前提是：物资本身需要具有很高的再利用价值；回收再利用的成本必须很低，至少低于再利用收益；在整个物资利用的体系中，回收料占新物料的比例要比较高。企业因逐利原则，对市场的敏感性更强，在经济活动中能够促使资源更有效配置，因此，在生活垃圾分类与处理工作中，只有存在这个前提，企业就会自动成为直接的服务提供者，政府主要是对企业实施控制和监督，必要时可以运用行政强制命令以保证公共项目运行有序、公共管理目标得以实现。垃圾分类的利益驱动主要来自三个方面：一是资源化收益，包括分类后可回收物的再利用、餐厨垃圾的综合利用、可燃垃圾的能量回收；二是补偿性收益，即通过政府财政补贴将生态效益贴现为居民和企业规范分类的现实收益企业，包括社区物业、居民、第三方服务的奖励；三是基本公共服务支出，主要是覆盖收集、运输、处置的成本。

在当前城市的生活垃圾分类与处理工作中，政府应作为一个制度安排者对垃圾从产生、投放、收集、运输、处理等各个环节进行统筹规划，充分调动积极性，为整个项目创造良好的制度环境，吸引企业充分参与垃圾分类服务，通过市场机制的调节保证城市生活垃圾分类与处理项目产出最大化。此外，由于城市生活垃圾分类与处理不能仅靠政府强制推行，也不可能完全市场化，能否发动全社会各界支持和参与就成为工作开展顺利与否的关键。

从上述三方面看，资源化收益可自动启动市场机制，不过需要做好前端规范分类投放，投放越准确、分类越精细，资源化成本就越低，回收企业和再生资源企业收益就越高；因此，就需要释放补偿性收益，激励参与分类的居民和其他组织规范投放、精分细分。

4.技术逻辑：系统协同作用

垃圾是消费废弃物，在成分的复杂性和形式的多样性上，垃圾不逊色于消费产品。其特点是排放主体多、生命周期环节多、终端处置方式多，按照“三化四分”原则，垃圾分类管理涵盖分类投放、分类收集、分类运输、分类处置四大环节，涉及到废弃物管理、逆向物流、垃圾处理三个技术领域。因此在垃圾分类管理上，还需要尊重科学规律，理解其技术逻辑。

在系统设计上，投放、收集、运输、处置四个环节前后要配套衔接，形成高效顺畅的系统。“四分系统”关键在一头一尾，即分类投放和分类处理。现实的问题是前端分类投放是明显的短板，前端分类投放准确率较低，制约了后端分类处理设施的运行效率和污染控制效果；反过来，后端处理设施不到位和低效率又影响了前端居民分类的积极性。

在物质流体系构建上，四分系统中，遵循逆向物流思维，四类废弃物要各归其位、各畅其流，每一类物质的源与汇精准对接，可回收物收集要与废品回收利用系统对接起来，有害垃圾的收集要与危险废物收运系统对接起来，厨余垃圾收运要与整个生物质的利用对接起来，其他垃圾则进入焚烧厂(部分地区可卫生填埋)(23)元舒：《垃圾要分类资源要回收》，https://www.gov.cn/xinwen/2017-05/content5190272.htm,2017-05-02。。