垃圾分类：行动困境、治理逻辑与政策路径

在流动人口与城市形象方面，大量拾荒者在一定程度上对垃圾分类回收起到积极作用的同时，也给市容治安带来了很多负面影响。据统计，目前全国有超过230万的拾荒者，分布在全国各地。因此如何规范从业人员，成了城市管理者的当务之急。在这方面，同为发展中国家的巴西的“拾荒者合作社制度”值得借鉴。为解决城市垃圾回收问题，巴西将分散的拾荒者组织起来，规范回收大军的同时，又增加了就业岗位。

在经济增长和生态环境保护之间，不少地方政府仍然以追求GDP为首要目标，大量生产、大量浪费、大量污染的传统增长方式仍有市场。快餐外卖垃圾、电商快递垃圾都是低质量增长方式的后果，对环境造成巨大压力。

3.运行：“投、集、运、处”脱节

生活垃圾前端分类市场化的效率高于政府直接包办，但仅靠市场手段无法根本解决全过程分类这一问题，这其中很大一部分的原因在于“垃圾分类投放→分类收集→分类运输→分类处理→分类利用”的“全产业链”未建立起来。企业承包的垃圾分类过程并不完整。由于存在“投、集、运、处”脱节，混投、混装、混运、混处，导致中后端分类可利用价值大大降低甚至成本高昂。

(二)垃圾治理存在系统性失灵

垃圾分类研究涉及环境科学、经济学、社会学、公共政策学、法学、行为科学等多学科知识，但目前多数情况下各学科自说自话，真正将各个学科理论层面的知识储备归纳并综合运用起来的有关研究少之又少，相关政府政策也往往从单一视角出发，经常出现所谓“头疼医头脚痛医脚”的现象，治理方式不能向长远目标看齐。在经济学中，关于外部性、公共物品、市场失灵、产权制度、激励机制、信息不对称等方面有太多的理论工具可以用来分析垃圾分类问题，却缺乏相关的综合性研究方法。

此外，我国垃圾处理流程存在一些系统性和要素性问题。系统性问题主要是源头减量与排放控制环节、物质利用环节的缺失，这些问题削弱流程结构的完整性和适应性。要素性问题主要有主体缺失、方式方法及目标单一，收运作业市场化程度不高，生产者责任缺失及垃圾处理主体与排放主体分离等，这些问题削弱要素所在处理环节的作用，影响流程的功能(19)熊孟清：《垃圾治理失灵的十种表象》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_90708bfa0101o5gb.html，2014-06-05。。

在实际处理各个环节过程中，又存在处理能力严重不足、各种处理方式比例不协调、源头减量与排放控制不力、物质利用环节的缺失、收运作业市场化程度不高、生产者延伸责任缺失、垃圾处理主体与排放主体时空分离、政府与企业的对接缺少市场选择、垃圾处理定价方式不合理、垃圾治理战略规划不周等实际问题。

综上，传统垃圾治理中所面临的委托代理、市场和政府失灵、信息不对称、信息缺失、集体行动的困境与自然系统的复杂叠加(20)OranR.Young,GoverningComplexSystems:SocialCapitalfortheAnthropogenic.TheMITPress，March3，2017.，在垃圾分类过程中形成了一个棘手的局面，共同构成系统性失灵现象。其中，市场失灵主要表现在消费的外部性和缺乏市场机制运作两个层面。经济发展导致居民消费水平的不断提高，过度消费以及商家的过度包装却致使废弃资源的产生日益增长，而市场却缺乏有效手段解决这一市场的外部问题。此外，如前所述，垃圾分类四环节的全产业链未能有效建立，经济体系脱节，市场普遍缺乏有效的市场运作机制去高效便捷地处理过度的垃圾问题。

垃圾分类的政府失灵体现在制度体系不完善和信息不对称等多个层面。首先从管理机制上看，生活垃圾的回收处理的管理部门多，协调难度大。在垃圾分类处理的各项环节常常出现由于责任界线不清导致的责任互相推诿现象。其次从政府职能上看，生活垃圾社会公益属性很强，政府在这方面属于第一责任人，但是在实际工作中，政府职能经常出现缺位，一定程度上纵容了垃圾分类问题的滋生和发展。最后从政策支持上看，可回收物的回收处理，如果没有适当的政策支持，仅靠市场价值规律难以驱动。目前，全国大部分地方没有出台支撑低值可回收物回收处理的财政政策。在用地政策方面，全国都没有对再生资源回收站(点)的设置给予用地规划政策的支持，导致回收网点没有生存空间，不可持续经营。此外，公用事业的管理成效、公共设施建设以及公共财政收支等有关信息在政府和百姓之间的不对称也是政府失灵的重要表现。

政府失灵也包括体制制度层面的问题。从体制上看，生活垃圾的分类处理和利用是一个系统工程，涉及到投放、收集、运输、处理、再利用各个层面，涉及到地方住建、城管、市容、环保、教育、工业与信息化、发改、交通、公安、国土等多个行政管理部门。只有所有的环节统一管理、协同配合、有效联动，才能形成一个闭合的垃圾分类处理管理链，真正实现生活垃圾的资源化利用。目前，这些链节间实际是孤立和碎片化的。

垃圾分类在一定程度上被视为公益行为，但是由于种种原因，这种公益行为并未得到广泛响应，出现所谓的“志愿失灵”，即志愿组织在提供志愿服务、满足社会需求等方面所产生的功能缺陷和效率困境。需要从组织资源的优化配置、社区参与的制度设计、政府购买服务的支持体系、政府责任边界明晰等方面入手(21)杨帆、王诗宗：《志愿失灵的治理:一种反思》，《公共管理与政策评论》，2017年第1期。。

三、垃圾分类的治理逻辑

(一)重新认识垃圾的属性

从物质属性层面来看，垃圾是污染物，也是功能性的消费品转化成的低值易损品或废品、有害品。确定垃圾的污染物属性定位之意义在于影响相关方对垃圾分类的态度，进而从根本上改变人们对垃圾分类的看法。首先是垃圾产生者的态度，这些产生者包括居民和单位，因为垃圾是生活环境的首要污染源，不仅时刻危害着人们的身体健康，还对公共资源本身产生持续性的消耗，因而垃圾分类的过程与我们个体自身以及各类单位都息息相关。基于此，污染者担责是情理之中。其次是政府管理者的态度，垃圾是消费后的产物，消费就是资源消耗，既是商品功能的丧失过程，也是物质能量的转换过程。从自然科学的角度来看，垃圾产生过程导致能量的失衡，未能得到及时处理，日益增多的垃圾污染将会引起碳排放的过度，属于熵增过程，垃圾分类处置有助于削减熵增(22)兰亚军：《垃圾分类的难点分析》，《环卫科技网》，http://www.cn.hw.net/html/china/201809/62981.html,2018-09-08。。

从经济属性来看，垃圾处理是公共服务，为社会提供准公共物品，垃圾的分类处理涉及到基础设施建设和公用事业管理，作为公共治理的重要议题，它的有关处理方式可以大量的参考其他公共设施和事业的运营管理模式。此外垃圾既是动脉产业与静脉产业的连接点，也是个人消费外部性与社会成本补偿的体现。