垃圾分类：行动困境、治理逻辑与政策路径

摘要：垃圾分类是现代城市管理工作的重要内容，也是城市治理的难点问题。从我国的垃圾分类历史进程角度出发，分析垃圾治理难题产生的社会、经济及体制原因，考察当前我国各地实行垃圾分类政策的不同模式，剖析垃圾分类存在的三大行动困境及系统性失灵，在对垃圾属性重新认识的基础上，提出垃圾治理的制度-经济-技术叠加逻辑，基于系统思维推动垃圾管理向垃圾治理转变，构建现代化垃圾治理政策体系。

关键词：垃圾分类；治理模式；行动困境；治理逻辑；政策路径

一、引言

中国城市化程度的提高带来城市生活垃圾总量的快速增加，环境压力随之变大，为改变末端处置能力过度依赖焚烧处理的局面，提高资源循环利用的比重，从前端开始做好垃圾分类十分重要。而且，垃圾分类作为一种亲环境行为，本身就体现一个社会、一个城市的文明程度，是践行生态文明理念的具体表现。垃圾分类做得好不好，是检验一个城市治理水平的重要指标。垃圾分类越来越受到各级政府的重视和社会各界的关注，垃圾分类政策从中央到地方探索了十几年，效果不尽人意，有必要对此进行回顾、反思。关于垃圾分类研究文献很多，归纳起来主要有两大主题。

一是关于居民垃圾分类行为研究。国外文献较早地研究了居民生活垃圾循环利用的影响因素，并构建关系模型，比如生活垃圾循环利用行为决定因素模型(1)RikG.M.Pieters,ChangingGarbageDisposalPatternsofConsumers:Motivation，Ability，andPerformance.JournalofPublicPolicy&Marketing，1991，10(2).，一体化生活垃圾管理模型(2)TaylorS，ToddP.,AnIntegratedModelofWasteManagementBehavior:ATestofHouseholdRecyclingandCompostingIntentions，EnvironmentandBehavior，1995,27(5).，生活垃圾管理行为概念框架(3)BarrS.，WhatWeBuy，WhatWeThrowAwayandHowWeUseOurVoice.SustainableHouseholdWasteManagementintheUK,SustainableDevelopment，2004，12(1).；台湾学者CHU和CHIU基于计划行为理论构建了影响垃圾再循环因素的整体性模型，这些影响因素包括态度、主观规范、知觉行为控制和主观道德义务等(4)CHUPY，CHIUJF，FactorsInfluencingHouseholdWasteRecyclingBehavior：TestofanIntegratedModel，JournalofAppliedSocialPsychology，2003，33(3)．。曲英、朱庆华提出公共教育和宣传、个人因素和心理因素、情景因素对居民生活垃圾分类收集、循环利用态度有影响，并进而影响居民生活垃圾分类收集、循环利用行为的实施(5)曲英、朱庆华：《居民生活垃圾循环利用影响因素及关系模型》，《管理学报》，2008年第4期。。陈绍军通过实证分析了居民高意愿低行动的行为悖论，他指出影响垃圾分类意愿和行为的因素并不相同，前者主要受认知和态度、个体特征、推动措施的影响，或者则取决于情境因素/便利性、认知和态度(6)陈绍军、李如春、马永斌：《意愿与行为的悖离：城市居民生活垃圾分类机制研究》，《中国人口·资源与环境》，2015年第9期。。韩洪云认为，以社会网络、社会规范和社会信任为要素的社会资本，对提高居民生活垃圾分类水平有显著的正向影响(7)韩洪云、张志坚、朋文欢：《社会资本对居民生活垃圾分类行为的影响机理分析》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2016年第3期。；文化背景也是调节居民资源节约行为的因素(8)王建明：《资源节约意识对资源节约行为的影响——中国文化背景下一个交互效应和调节效应模型》，《管理世界》，2013年第8期。。徐林等人较为全面地梳理了垃圾分类行为影响因素，并识别了非正式回收系统，论证其在城市垃圾分类中的积极作用(9)徐林、凌卯亮、卢昱杰：《城市居民垃圾分类的影响因素研究》，《公共管理学报》，2017年第1期。。居民行为是影响垃圾分类效果的重要变量，上述文献对此做了大量的实证研究，为完善垃圾分类监管政策提供了微观基础。

二是垃圾分类政策研究。围绕政策执行的难度，孙其昂等人认为，“生活垃圾”分类和“生活垃圾分类”的治理对象不清、公共行动规则和私人生活逻辑的治理机制断裂以及国家行动者和社会参与主体的治理关系不对等，构成生活垃圾分类实践困境的三种内在张力和“症结”所在(10)孙其昂、孙旭友、张虎彪：《为何不能与何以可能:城市生活垃圾分类难以实施的“结”与“解”》，《中国地质大学学报(社会科学版)》，2014年第6期。。陈那波、蔡荣从政策科学的角度分析了垃圾收费政策试点失败的原因，研究发现，试点过程中行政资源和目标的"漏斗"属性、试点的程式化和多点运作等特征消解了试点的目的和作用(11)陈那波、蔡荣：《“试点”何以失败?——A市生活垃圾“计量收费”政策试行过程研究》，《社会学研究》，2017年第2期。。

垃圾分类是一种典型的公众参与环境保护行为，其影响因素涉及道德约束、环保态度、环保意识等内在因素和法律制度、教育水平、政府管制手段等外部因素(12)鲁先锋：《垃圾分类管理中的外压机制与诱导机制》，《城市问题》，2013年第1期。。关于诱导居民参与分类的政策方面，鲁先锋认为，需要重视法律规导、政府管制、经济惩罚等外压机制与思想教育、经济补偿、舆论支持等诱导机制的共同作用(13)鲁先锋：《垃圾分类管理中的外压机制与诱导机制》，《城市问题》，2013年第1期。，王树文等人根据公众参与城市生活垃圾管理的不同程度以及政府管制程度的强弱，构建公众参与城市生活垃圾管理的三种模型：即公众诱导式参与模型、公众合作式参与模型和公众自主式参与模型(14)王树文、文学娜、秦龙：《中国城市生活垃圾公众参与管理与政府管制互动模型构建》，《中国人口资源与环境》，2014年第4期。。

关于政策执行方面，吴进进(2012)、陈子玉等人(2016)运用政策执行的模糊-冲突模型分析垃圾分类政策执行过程，研究发现，高模糊-高冲突的垃圾分类政策是一种象征性执行政策，无法真正落实(15)吴进进：《我国城市生活垃圾分类试点困境研究--基于政策执行的视角》，《厦门大学》，2012年；陈子玉、赵静、马国强：《我国城市生活垃圾分类政策实施研究——以南京市为例》，《地域研究与开发》，2016年第3期。；其他学者运用政策网络、史密斯模型、马萨模型等理论分析了垃圾分类政策执行的过程机理(16)邓如顺：《广州市生活垃圾分类困境及其原因分析——基于政策网络的视角》，《广东开放大学学报》，2015年6期；曹雨柔：《上海市生活垃圾分类减量政策执行研究——史密斯模型视角》，《北京电子科技学院学报》，2017年第1期；周淼：《基于马萨模型的城市生活垃圾分类政策执行的研究》，《南京理工大学》，2017年。。

总体上，现有文献聚焦于分类行为和分类政策两大主体，研究对象还不够精细，学科背景和研究方法稍显单一，正如陈兰芳等人指出，垃圾分类回收研究缺少对垃圾合理分类的技术性研究，缺少运用空间分析方法对垃圾分类回收行为空间属性的研究，没有考虑影响垃圾分类回收行为的社区因素，没有充分考虑居民愿意为分类回收支付的时间和费用(17)陈兰芳、吴刚、张燕等：《垃圾分类回收行为研究现状及其关键问题》，《生态经济》，2012年第2期。。垃圾分类看似小事，实则是一项复杂的系统工程，现有文献主要关注居民和政府两大主体的行为分析，缺乏对该对象整体性把握、系统性理解；过多地把垃圾分类看作是社会问题，而忽视其经济本质和技术特征。本文拟解析政策实践的困境及系统性失灵，提出垃圾治理的制度逻辑、经济逻辑和技术逻辑，构建垃圾分类的治理路径。

二、垃圾分类管理的困境及系统失灵

垃圾分类工作从2000年在全国八个城市开展试点走到今天，历时近20年，在基础设施改善、机制创新、分类模式等方面取得了不少成绩，建筑垃圾、餐饮业餐厨垃圾得到较好的治理，但是居民生活垃圾治理进展缓慢，居民的分类参与率和有效分类率普遍不高，不少地方甚至不足10%，从而给城市的垃圾处置能力提出严峻挑战。当前我国城市生活垃圾分类在社会化、市场化等方面开始新的尝试，但是仍然覆盖面小，居民参与率低，有效分类率不高，工作推进难度较大等问题。

(一)垃圾分类管理的三大困境(18)杨雪锋：《我国垃圾分类的现实背景、关键问题与治理》，《城市治理》，2018年第3期。

1.居民方面：“高认知、低行动”矛盾

理性经济人的设定可以很好的解释大部分居民不愿主动进行垃圾分类的现状。不同调查结果显示，很大一部分人不愿主动进行垃圾分类的原因是觉得麻烦。不论知不知道如何垃圾分类，这部分居民相比较在家庭或者社区垃圾收集时分开包装并在大量垃圾中进行仔细分类，他们更愿意直接混合投放，以节省更多的时间和精力。

产生知行背离问题的一个重要原因是中端集运和末端处置的不分类。在当下，大多地区政策制度只注重垃圾分类的源头处理，而在收集转运和终端处理过程中，重视程度不高，仍然采用混合装运和混合处理的形式。这一举措无疑会大大挫伤居民的积极性。这也是造成部分社区居民在垃圾分类投放上“意愿-行动”高冲突的重要原因。

还有一部分社会因素的影响，比如在社区周边的废品回收站。这些回收站在回收垃圾过程中实行的是有偿回收，即大众所熟悉的废品回收。在这一因素影响下，很多居民将自身产生的垃圾进行简单的可回收与不可回收分类后，将可回收垃圾全数出售，而其他垃圾则混合丢弃。

2.政策方面：垃圾分类单一目标与城市发展整体目标冲突

在城市垃圾分类目标上很多城市只注重表面工作，建设形象工程，却忽视了城市垃圾分类的目标在于促进资源的可回收利用以及对环境发展的可持续性保护，挖掘循环经济在城市发展中的推动作用。即便是在垃圾分类考核指标方面，也仅仅设置小区分类覆盖率、居民分类参与率等指标，缺乏整体的、系统性评价指标。