四、“共赢”理念
“共赢”理念是PPP模式健康、可持续发展的终极目标和最佳选项。“共赢”理念,主要体现以下“四个层面”的内容:
(一)建设好可持续发展的PPP法规体系
建设好可持续发展的PPP法规体系,不仅能避免依靠市场、各参与方自愿达成协议方式提供公共产品和公共服务中的“囚徒困境”、“公共地悲剧”等出现,还能避免原政府主导的投资项目效率不高、成本过大、或质量不好、或形成烂尾的问题,更能促进政府、市场及PPP项目各参与方互相融合、互相监督、互相约束,才能有效促进PPP模式的可持续发展。现阶段主要解决方案:一是强化顶层设计。加快出台以PPP条例为代表的更高层次的法律,加快升级更符合国情、更符合可持续发展理念、更便于操作的物有所值评价指引和财政能力论证指引;加快出台PPP项目绩效考核管理指引;加快或适时出台PPP项目投资规模管理指导意见。二是完善政策配套体系。加强金融、土地、税收、会计等专项配套政策的落地;加强存量PPP项目与国有资产管理制度的衔接、合并和优化。三是优化“双流程”操作指南。尽快细化发展和改革委PPP项目投资和建设管理系统操作指南,尽快优化财政部PPP项目全生命周期管理系统操作指南;改变PPP项目“两个”操作指南“一轻一重”、流程冗长的局面,适时推出“两个”升级版的PPP项目操作指南。
(二)创新好可持续发展的PPP机制群
创新好可持续发展的PPP机制群,是PPP模式可持续发展的支撑和有益补充。主要解决方案:一是创新建立可持续发展的PPP机制群。按宏观、中观、微观3个维度,构建可持续发展的PPP机制群,厘清PPP现有风险分担机制、合理回报机制、付费机制、调节机制、绩效考核机制和PPP项目退出机制情况下,融入PPP项目资金保障机制,实现可持续发展的PPP机制群管理,助力PPP模式的可持续发展。二是创新建立多元的PPP项目资金保障机制。积极推动运用基金投资、银行PPP项目贷款、发行债券等各类金融工具,积极采取专项贷款制度、专项基金、专项补贴等形式,建立期限匹配、成本适当的多元可持续的PPP项目资金保障机制。三是创新建立PPP项目公司信用评级体系。积极推动银行业金融机构针对PPP项目公司的信用评级体系,从而形成PPP项目资金价格定价的影响因素,这直接关系到PPP项目融资成本、政府有责任支出和PPP项目风险,也是发现PPP项目市场价格与开展PPP项目融资后管理的重要手段。
(三)运营好可持续发展的PPP商业模式
政府和社会资本合作共同运营好既定的PPP项目商业模式,是保障PPP项目收益、降低PPP项目风险的重要核心,也是PPP模式可持续发展的“根基”。
1.可持续的PPP项目商业模式必须是多方“共享利益”机制
可持续的PPP项目商业模式必须是多方的“共享利益”机制和共赢的PPP项目命运共同体。这里的多方是指PPP项目涉及参与的各方,要让PPP项目参与各方实现收益共享,既要防止只注重市场主体利益,而忽视公共利益;又要防止只注重公共利益,而忽视市场、社会主体的利益,要统筹平衡政府、社会资本方、社会公众的利益,又要注重、关切和理解银行业金融机构对PPP项目融资信用结构的设计、安排、落实的规定和要求。
2.可持续的PPP项目商业模式必须是成熟稳定的收费机制
政府和社会资本合作投资PPP项目,通常情况下,对于高速公路、地铁、城镇污水处理、供热、垃圾焚烧发电等都有确定的、成熟的和稳定收费机制,也是成熟的、稳定的PPP项目商业模式,也有比较成功的经验和成熟的范例予以参考、借鉴。但是,对于综合型或开发型PPP项目,如智慧城市建设、特色小镇建设、田园综合体建设、创业园区建设、片区或园区开发建设和美丽乡村建设等PPP项目,这些PPP项目商业模式具有创新性、挑战性、稳定性差的特征。那么,如何运营好这类PPP项目的商业模式,对政府和社会资本来讲都是新的考验、新的挑战,按照政府和社会资本签订的《PPP项目合同》,政府就要根据不同PPP项目的特点,利用土地储备、通过资源补充、价格政策等多种措施运营好PPP项目商业模式,挖掘和发挥好PPP项目收费机制、盈利机制、政府资源补充机制、价格改革调整机制,既要做到政府投入心中有数、又要明晰政府与市场的边界;对于社会资本来讲既要发挥好专业、技术和运营的优势,密切与政府“平等合作伙伴关系”,严格履约,不迁就政府、不将就政府,客观真实建设好、管理好PPP项目,积极运营好可持续的PPP项目商业模式。
(四)运用好可持续发展的PPP信用额度
政府和社会资本合作共同用好既定的PPP项目信用额度,是支撑PPP项目投资或融资的先决条件,是保障PPP项目可持续的关键核心。
1.用足、用好PPP项目融资的信用额度
根据国家发展和改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)第八条规定,“发挥各类金融机构专业优势,鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务,提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作,切实提高PPP项目融资效率”。那么,PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司就是要按质、按量建设好、运营好PPP项目,持续接受PPP项目融资提供方的金融监管,争取获得并用好PPP项目全生命周期内融资安排的所有资金,促进PPP项目的可持续发展。
2.用足、用好PPP项目的政府信用额度
政府信用额度就是政府要严守政府债务管控好“红线”,以长换短、以低换高,调整优化结构,预算好、控制好PPP项目的财政支出额度。必须做到两点:其一,政府和社会资本合作要把控好“两条线”,就是要把控好PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司的“盈利线”,就是要把控好政府对PPP项目财政支出责任的“支出线”,政府通过PPP项目绩效考核把控好政府的财政支出责任节奏。其二,PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司就是要按质、按量建设好、运营好PPP项目,持续接受政府对PPP项目全生命周期绩效考核管理,争取获得政府全额财政补助资金,促进PPP项目的可持续发展。
综上所述,PPP项目能否可持续,直接关系到政府和社会资本共同提供公共产品和公共服务的质与量,关系到社会公众的切实利益,关系到政府的公信力、关系到银行业金融机构PPP项目融资资金能否按期偿还的问题。只有在“共商、共建、共治、共赢”四大理念的指导下、坚持14条重要的原则,才有PPP项目的可持续发展,才有政府和社会资本合作的共赢,才能实现PPP模式的可持续发展;反之,PPP模式的可持续发展,依赖于PPP项目的规范发展。