随着我国供给侧结构性改革的不断深入,PPP模式也在“行稳致远”中走向规范和发展。我国PPP模式可持续发展问题也得到了更多学术界、业界同仁及社会各界的高度重视和关注。同时,我国PPP模式可持续发展的理念形成所体现的目标、价值、观念、精神、宗旨与理念形成所要求的宽度、深度、架构、要素、内涵及外延,也在实践中汲取养分并得到了丰富和完善。笔者认为:我国PPP模式可持续发展的理念可由“共商、共建、共治、共赢”四大理念组成,基本内涵包括14个方面的内容或14条重要的原则,这也是我国PPP模式可持续发展与PPP项目成功落地、成功运营的重要法则和重要的价值追求。
一、“共商”理念
“共商”理念是PPP模式健康、可持续发展的基础和前提。“共商”理念,主要体现以下“四个层面”的内容:
(一)绿色生态
绿色生态是指政府和社会资本合作投资、建设和运营PPP项目要经济、要环保,还要绿色化、生态化。政府和社会资本投资PPP项目的经济行为必须以保护环境和生态健康为基本前提,不仅不能以牺牲环境为代价,而且要有利于环境的保护和生态的健康。这从本质上讲:政府和社会资本投资、建设和运营PPP项目必须以“绿色发展”为价值取向,以“绿色低碳循环”为主要原则,以“生态文明建设”为基本抓手的“绿色发展”总体要求;必须从PPP项目规划、设计开始,早谋划、早动手、早准备,不得重合作轻规划、不得重投资轻环保、不得重建设轻生态。因此,绿色发展应是PPP项目规划和设计首先考虑的问题,也是我国PPP模式可持续发展的基本前提。
(二)平等合作
平等合作是指政府和社会资本合作必须是“平等合作”的伙伴关系。根据财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金﹝2019〕10号)规定,加强地方政府诚信建设,增强契约理念,充分体现平等合作原则,保障社会资本合法权益。政府和社会资本合作应是“平等协商”的结果。在PPP项目采购环节,政府对于所有潜在的社会资本,在政策待遇上要坚持权利平等、机会平等、规则平等,无论是中央企业、国有企业,还是民营企业或外商投资企业,政府都应一视同仁、平等对待;在PPP项目执行阶段,只有政府和社会资本的平等合作,创造符合市场供求关系的融资条件,共同建设好、运营好、管理好PPP项目,才能务实、高效地解决共同遇到的困难和问题;在PPP项目移交阶段,政府和社会资本各自的利益诉求点不同,只有双方在秉持“平等协商”的原则下,达成妥协和契约性团结,PPP项目才能可持续发展。因此,政府和社会资本合作应是“平等协商”的结果。
政府和社会资本合作应是“平等合作”的结果。平等合作贯穿PPP项目全生命周期管理,没有政府和社会资本的“平等合作”,那有政府和社会资本的公平、顺畅和长期的合作,那能产生双方的“共识、共担和共治”,更谈不上实现双方的共赢。现实中,有的地方政府习惯是把所有市场主体都当成管理的对象,如果把这种思维方式带到PPP模式中可能就会有问题、可能就会有违约事件的发生。因此,政府和社会资本合作应是“平等合作”的结果,也就形成了“平等合作伙伴关系”。这种“平等合作伙伴关系”必须以建立风险分担和合理回报机制为支撑。
(三)风险分担
风险分担是指政府和社会资本合作必须建立共赢的契约关系。根据财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金﹝2019〕10号)规定,社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险。政府和社会资本合作的风险分担,应从以下“三层”意思进行考量:
第一,从政府的角度讲,不是社会资本承担的风险越多越好,政府承担的风险越少越好,而应当综合考虑政府的风险管理能力、风险转移意向、风险化解方式、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,恰当分担,减少政府不必要的财政负担。
第二,从社会资本的角度讲,社会资本承担的风险要有上限,超过上限,启动政府补贴或调节/调价机制;如隧道、桥梁、供热、污水处理等,无论因车流量不够、供热用户需求不足,还是污水处理量不够,而导致PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司的项目收入不能覆盖成本或合理收益不充裕达不到预期基本收益,此时,政府财政可以通过适当补贴,有效控制社会资本因现金流量不足而引起的经营风险。
第三,从风险承担公平性角度讲,在政府和社会资本中,由风险最愿意、最擅长、最有控制力的一方承担相应的风险;承担风险的一方能够将风险合理转移;承担风险的程度与所得回报相匹配,从而实现PPP项目风险管理成本最低、效率最高,也就实现了PPP项目全生命周期管理总体风险的最优分配或最优分解。