(四)合理回报
合理回报,又称“盈利而不暴利”。PPP模式强调合理回报而不是自负盈亏,这是PPP项目公共性、公益性与政府和社会资本博弈、市场竞争所决定的。合理回报是由PPP项目公共性和公益性决定的。PPP项目属于政府和社会资本共同投资、共同成立的PPP项目公司或由社会资本单方成立的项目公司投资,具有公共性、公益性;但是,PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司是按照《公司法》设立为有限责任公司,实行自负盈亏。在现实中,PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司完全按照市场化运作方式、自负盈亏来运营PPP项目是很难的,无论从政府的角度,还是从社会资本投资PPP项目的初衷来讲,都不可能希望一个短期亏损、间歇性亏损或长期亏损的PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司能够提供优质高效的公共产品或公共服务,应当确保其盈利性。
合理回报是政府和社会资本博弈与市场竞争的结果。PPP项目是政府与社会资本共同的投资行为,由于涉及公众利益,在PPP项目招投标竞争中,既要避免由于竞争不充分导致的高价中标与过高回报,又要避免由于无序竞争或过度竞争导致的低价中标与过低回报,也就是说:PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司实现盈利的同时也不应当产生暴利,赚多了公众利益受到侵害、赚多了政府无法交代,难以实现物有所值,唯有合理回报应是长期的、相对稳定的回报,才是成功的PPP项目。
二、“共建”理念
“共建”理念是PPP模式健康、可持续发展的充分条件和内在要求。“共建”理念,主要体现以下“四个层面”的内容:
(一)物有所值
物有所值评价是判断是否采用PPP模式运作,替代政府传统投资项目运作方式提供公共产品和公共服务的一种评价方法。物有所值评价包含定性评价和定量评价,其结论分为“通过”和“未通过”,“通过”的潜在PPP项目,可进行财政能力论证;“未通过”的潜在PPP项目,可在调整实施方案后重新评价,仍未通过的不宜采用PPP模式。建立以PSC为核心的VFM评估体系来判断是否采用PPP模式,是目前国际上最主要和应用最广的评价方法,也是我国目前采用的评价方法。因此,物有所值是政府和社会资本合作的基础和价值追求。
(二)量力而行
量力而行是指按照潜在PPP项目所在地方政府“财政承受能力论证”结果,来判断财政能否支持;财政承受能力论证通过,则财政可以支持。否则,财政不予以支持,继而“两评一案”未通过,那么,潜在PPP项目就不能采用PPP模式来运作。根据财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金﹝2019〕10号)规定,依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约,增强社会资本长期投资的信心;坚持必要、可承受的财政投入原则,审慎科学决策,健全财政支出责任监测和风险预警机制,防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力,切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。因此,量力而行是政府和社会资本合作的基础和关键所在。
(三)规范的PPP项目准入
规范的PPP项目准入包含以下“四层”意思:
第一,规范的PPP项目准入范围。每一个规范的PPP项目来源于国家所规定的“基础设施或公共服务领域”范围以内,始于政府和社会资本的“平等”合作,成于向社会公众提供优质高效的公共产品或公共服务,如基础设施、教育、市政建设、公共交通、公共医疗卫生、养老、污水处理、环境治理等,适合政府和社会资本合作投融资、建设与运营真PPP项目。
第二,规范的PPP项目准入流程。每一个规范的PPP项目都需要经过完整的、特别的投资和建设管理审批与PPP项目“两评一案”特别准入的“双流程”审批,然后进入“投资、融资、建设、运营和移交”等全流程操作链条,并实行PPP项目全生命周期管理。
第三,规范的PPP项目库准入条件。每一个规范的PPP项目如果未纳入国家发展和改革委投资项目在线审批监管平台系统与财政部PPP综合信息平台项目库的“双库”管理,就不属于政府主导的PPP项目。如:摩拜共享单车、一汽共享汽车,但它属于企业实施的提供公共服务的投资项目。
第四,规范的PPP项目投资和建设管理审批。每一个规范的PPP项目必须符合并办理“三项”审批和“四证”办理。“三项”审批,包含:可行研究报告或初步设计报告批复;建设项目用地预审与选址意见书;环境保护评价批复。“四证”办理,包含:建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、国有土地使用证。对于“一带一路”PPP项目,还应遵循“一带一路”沿线东道主国家PPP项目投资和建设管理审批的有关规定和要求。
(四)规范的PPP项目融资、建设和运营
规范的PPP项目融资、建设和运营,包含:规范的PPP项目融资、规范的PPP项目建设和运营“两层”意思:
1.规范的PPP项目融资
规范的PPP项目准入,为规范的PPP项目融资奠定了基础、创造了条件。从PPP项目全生命周期融资角度考量,无论是股权融资,还是债权融资,政府和社会资本都要积极鼓励和引导PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司客观、真实向银行业金融机构完整提供PPP项目的融资资料和融资需求申请,全面了解银行业金融机构PPP项目融资政策、融资方案和融资信用结构的安排,接受银行业金融机构融资调查、审查和资金监管;银行业金融机构,也要密切与PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司建立平等协商、平等合作的关系,宣传好党和国家的金融方针政策、信贷产品功能和规定要求,落实好风险缓释措施,提高PPP项目全生命周期融资的效率。
2.规范的PPP项目建设和运营