现今,国内各地逐渐开始重视生活垃圾分类立法。虽然各地的垃圾分类相关立法已有所建树,生活垃圾分类回收工作也在陆续开展,但是,我国的生活垃圾分类还未达到政府宣传、公众预期的效果,目前尚无国家层面的垃圾分类专门法律,农村垃圾分类和集中处理的法律制度和机制建设方面也存在迫切需求。
推行我国农村垃圾分类和集中处理的法制思考
加强法制建设的必要性和可行性
纵观发达国家的垃圾分类和集中收集处理史,垃圾分类和集中收集处理的成功一般需要一到两代人的时间。我国城市垃圾分类和集中收集处理十几年未取得成功,而在发达省份或者中心城市周边的农村,如浙江省金华市、湖南省宁乡市等地,垃圾分类和集中收集处理却取得了成功,这背后的原因值得分析和总结。经过对全国的实地走访和分析,发现经济发达地区的农村生活垃圾分类和集中收集处理,相比城市区域相对容易一些,主要原因如下:
一是农户居住一般为一家一户,垃圾放在门前,是否进行了分类,其他村民看得清楚,村里也可以组织评价和考核,而城市人绝大多数居住在由楼房组成的小区中,集中设置了垃圾桶,个人倒垃圾时是否已进行分类,其他人很难发现和考核评价,因此农村垃圾分类和集中收集处理的实施具备自然基础。
二是城市经济条件好,文化素质整体偏高,但是在人的行为集体性趋同方面,城市大多不如农村。农村是熟人社会,人与人之间在集体劳动、族群社会里有协作,人与人之间的集体行为整体有保留。一旦规则形成,谁若是特立独行不遵守规则,便会受到舆论谴责。而城市是高度市场化的陌生人社会,大杂居,社区居民的协作意识差。《生活垃圾分类制度实施方案》提出要落实城市人民政府主体责任,强化公共机构和企业示范带头作用,引导居民逐步养成主动分类的习惯,形成全社会共同参与垃圾分类和集中收集处理的良好氛围,但是如缺乏具有可实施性的强制约束,让市民形成自觉的习惯很难,垃圾分类的效果不会很好。居民如不自觉,政府的考核就会落空。可以说,农村垃圾分类和集中收集处理的实施具备社会学基础。
三是农村基本的自治管理模式和乡规民约还留存,村党支部能够发挥党员的核心带头作用,村委会能够发挥村两委班子成员和村民小组长的带头作用。另外,很多村集体还设立了村民理事会或者“五老会”,组织村民配合或者协助村民委员会开展精神文明建设、兴办公益事业,能够发挥各家族代表和乡贤的带头和引导作用。而对于这一点优势,城市难以具备。可以说,农村垃圾分类和集中收集处理的实施具备管理学基础。
四是发达地区的农村和城郊村大多有产业,村集体有经济基础。由于思想相对开明,这些地方的村两委班子成员大多由致富的能人担任,因此村党支部和村委会有公信力,有充分的资源调配能力和对村民的影响力。对于垃圾分类搞得好的农户,可以进行物质和精神奖励,如减免垃圾费,并将村民家庭最美的照片集中张贴在广场上,形成“笑脸墙”,予以褒扬。对于垃圾分类搞得不好的,予以批判性、警示性公示甚至经济制裁。经济制裁的方法一般是扣发由村集体基于集体收入下发的补贴或者津贴。农村是熟人社会,批判性、警示性公示和扣发津贴的措施很管用。可以说,农村垃圾分类和集中收集处理的实施具备党建基础和经济学基础。
正是因为具有上述四个基础,一些农村在短短的两三年之内取得了垃圾分类的初步成功。但是一些行政村因为经济基础不够,垃圾分类成效不大。如湖北省监利县朱河镇,2016年前就已经实行垃圾统一收集和清运,即村民在各自的门前容器中投放垃圾,村里保洁员用三轮摩托车从每家每户收集,镇里定期安排大卡车转运,最后运至县里进行焚烧发电。尽管后来配备了垃圾分类设施,但是村集体经济基础薄弱,干部群众对于垃圾分类缺乏积极性,垃圾分类工作没有取得大进展。
由于农村村民也向往美丽乡村的生活,目前很多地方的农村都自发地组织村民代表到浙江省金华市、湖南省宁乡市等地考察。农村垃圾分类和集中收集处理的成功模式不断地被复制和创新,说明农村垃圾分类和集中收集处理应当成为生态文明体制改革的重点。可以采取“农村包围城市”的做法,用农村和城市胡同区垃圾分类和集中收集处理来助推城市楼房区的垃圾分类和集中收集处理工作。建议中央对农村出台垃圾分类和集中收集处理的改革方案,针对发达地区和欠发达地区的农村,分类、分步骤予以推进。目前,可以在发达地区的农村和一些经济发达城市的周边农村全面推进垃圾分类和集中收集处理,与农村环境整合整治挂起钩来。对于欠发达地区的农村,可以在政府的扶持下,先配套建设好相关硬件设施,免费发放家庭用垃圾桶,鼓励村民进行垃圾减量化和资源化,培育其垃圾资源化的意识,待积累一定的意识基础和经济基础后,再全面推进垃圾分类和集中收集处理。