其次,必须发挥地方党委和政府的统筹和引导作用。村委会是村民自治组织,如果纯粹依靠村民的自发推动,很多事情很难形成一致意见。因此,必须在尊重村民意愿的基础上,发挥地方党委和政府的统筹与引导的作用。地方党委和政府的统筹和引导作用及坚强有力的组织保障是实行垃圾分类的前提条件。在农村垃圾分类和集中收集处理工作中,无论是组织领导、工作方向、基础设施建设,还是资金、技术的支持,都需要发挥地方党委和政府特别是乡镇政府的主导作用,发挥农业、住建、环保等部门的监督作用。地方政府的统筹和引导职能主要包括:制定规划、统筹推进农村垃圾分类和集中收集处理、构建垃圾运输和处理体系;宣传教育村民如何开展垃圾减量化、垃圾分类和垃圾资源化利用;乡镇政府负责转运村(社区)收集的低值垃圾,县级政府统一部署垃圾最后的出路,如填埋还是焚烧等;对村集体开展垃圾分类和集中收集处理进行经济补助。可见,政府的统筹和引导不仅可以节省经济成本,提高绩效,还可以为村集体提供经济和管理支持,其作用不可或缺。
再次,必须发挥村级党组织和村委会、村民理事会的作用。一个地方垃圾分类工作做得好不好,农民群众是否有获得感和幸福感,关键就在于村级党组织和村委会、村民理事会班子强不强,工作得力不得力。以湖南省宁乡市陈家桥村为例,陈家桥之所以在短短4年的时间发生翻天覆地的变化,正是得益于选出了好的“带头人”,打造了一个坚强有力的党组织。村级党组织和村两委班子成员是垃圾分类工作的直接推动者、组织者和实践者,其战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用不可忽视。
又次,必须发挥村民自治特别是乡贤共治作用。农村是熟人社会,是基于血亲关系建立的利益共同体,独门独院的住宅方式更易于对农民是否进行了垃圾分类进行监督,相互之间信息透明、行为趋同性强,通过树立垃圾分类的先进典型,能够很好地发挥榜样力量。农村的自治组织作为政府和群众之间的桥梁,通过制定和实施村规民约,可以规范村民的环境保护行为,使垃圾分类减量得以持续开展。调研发现,在宁乡市陈家桥村等地,村民理事会成员特别是一些家族德高望重的人士可以在以下领域发挥作用:协助政府到每家每户解读政策,开展劝导工作;对农户、村民小组的垃圾分类和集中收集处理工作开展打分,并进行民主评议,提出奖励和告诫名单;对村保洁队伍的工作进行评价和考核。由于村民理事会成员威信高,其打分和评议工作具有很高的公信力。
此外,还要积极探索基层环保队伍建设模式,加强能力建设和强化农村环保舆论引导。要加强基层环保机构队伍建设,落实人员编制,重点乡镇逐步设置生态环境保护机构,落实地方政府及农村基层环保机构的农村生态环境保护目标责任。通过基层环保队伍的建设,可以开展多层次、多形式的农村生态环境保护知识宣传教育,提高农民的环境意识,调动农民参与农村环境保护的积极性和主动性,推广健康文明的生产、生活和消费方式。
制度体系的构建
根据我国农村的垃圾主要组分和农村的经济状况,垃圾分类工作应遵循因地制宜、技术可行、安全可靠、操作简单、经济合理的原则,以垃圾全程减量化和垃圾资源化为工作重心,以无害化为工作底线,把避免产生垃圾放在工作首位,把能源回收和废品循环利用作为第二顺序的工作,把垃圾的末端处理作为最后环节的工作。在规范保障方面,可以考虑建立如下制度体系,促进农村垃圾分类和集中收集处理的规范化。
一是农户卫生“门前三包”制度,即城市“门前三包”制度的拓展,农户对自己房前屋后和责任田范围内的环境整洁和垃圾分类负责,村民小组对本小组区域范围内的环境整洁负责。其中,村两委的班子成员要包组或者分片包干;党员、村民理事会成员要包户,把工作做细。在调研中发现,各地的“门前三包”制度各有特色,如浙江省金华市金东区的农户,把传统的陶器锯开,种上花草,古香古色;湖南省宁乡市的一些村则是用统一的方式种树种草。湖北省监利县朱河镇李沟村添置的红色和黑色分类垃圾桶,以“李沟村××号”的方式统一编号,每户一个编号,按照号码进行管理,既不会弄丢、弄混,也实现了责任到户。
二是垃圾收费及依规减免制度。尽管对农户的收费不足以支付农村垃圾分类和集中收集处理工作的总费用,但收费还是必要的,可以促进村民形成保护生态环境的主体责任意识。对于垃圾分类工作做得好的,可以制定规章予以减免,以示奖励,形成示范带头作用。对于低保户和五保户,可以考虑依规免予缴费。
三是垃圾的强制分类制度。《生活垃圾分类制度实施方案》对试点城市提出,实施生活垃圾强制分类的城市要结合本地实际,于2017年底前制定出台办法,细化垃圾分类类别、品种、投放、收运、处置等方面要求,必须将有害垃圾作为强制分类的类别之一,同时参照生活垃圾分类及其评价标准,再选择确定易腐垃圾、可回收物等强制分类的类别。但是城市的分类要求不符合农村的实际,建议中央专门出台农村垃圾分类和集中收集处理的改革文件,对城乡垃圾的分类、回收处理和最终处置予以区别对待。在城市,垃圾分类一般分为可回收、不可回收和其他垃圾几类,而在农村,根据农村垃圾的物理、化学属性以及农村的整体文化程度,如分为“可腐烂”和“不可腐烂”两类,村民就更容易理解执行。在有的经济发达的农村,针对厨余垃圾还专门购置专门的收集车予以收集;针对危险废物,则上门专门回收。目前,浙江省金华市首创的“可腐烂”和“不可腐烂”垃圾分类模式得到农村的广泛借鉴。农户投放垃圾不符合强制分类要求的,建议立法时规定村集体采取措施对农户进行培训,并采取经济制裁等自治性约束措施。
四是垃圾的全程减量制度,即在农户家庭、村级收集、乡镇转运和区县处理处置等全环节,都实行垃圾减量化。农村目前的垃圾结构虽然和以前相比有所改变,但是和城市相比,容易腐烂的垃圾成分还是多一些,很多垃圾可以就地处理。只有全程减量化,才能保证容易腐烂的湿垃圾经过村集体的统一堆肥后还田,而不至于进入垃圾焚烧发电厂因为热值低而成为“累赘”。也只有全程减量化,才能让塑料等可以回收利用的垃圾经过村和乡镇两级的过滤进入回收利用渠道,促进资源得到科学、循环的利用。
五是环保理念的培育制度,即通过公开课集体讲授、现场辅导、入户现教现学、宣传牌宣传、知识竞赛等方式,辅之以经济奖励与约束机制,让村民自觉自愿地形成资源节约、环境保护的绿色生活方式。可以通过重点培育中小学生养成垃圾分类的意识和习惯,来带动一个家庭开展垃圾分类,从而促进一个村落和社区的垃圾分类。湖北省监利县朱河镇李沟村2018年组织村民代表到湖南省宁乡市菁华铺乡陈家桥村参观,该村树立了20块垃圾分类和集中收集处理宣传牌;在湖南省宁乡市的大部分村竖立了通俗易懂的宣传牌,在村部挂上了环保学校的牌子,建立了宣传废物再用的试验场所,发放了垃圾分类倡议书,在各村民小组竖立农户垃圾分类打分公示栏,利用“村村响”广播环保知识,垃圾分类和农村环境整治的意识深入人心。