法律制度和机制建设需求
农村垃圾分类要想有序推广,除了改革文件予以明确外,还需要在法律法规中对如下问题予以解决。
第一,农村垃圾分类需要制度化。由于文化素养等原因,普及分类仅靠“自组织”“自管理”是不行的,还需要顶层设计和强有力的监管。例如,村委会可以建立奖惩机制,或制定“门前三包”等制度进行约束。
第二,需要调动各方面参与的积极性,赢得地方的支持。做好农村垃圾分类,除了制度支持,还需要“村两委”支持、机构支持,并发挥“乡贤”的撬动力量。
第三,农村垃圾分类的模式既要统一化和规范化,又要允许多元化。不同地区可以结合当地实际情况推进。在较落后的地区,采用通俗易懂的垃圾分类方式可以收到更好的效果。
第四,农村垃圾分类也需要其他制度的配合,如与河长制相配合,还可以搞“区长制”,划片管理,明确责任人。
第五,需要建立长效的资金来源机制。可以考虑引入社会资本投资和第三方运行的模式。
第六,要让垃圾分类收集有效益,发挥激励作用。目前,湖北省监利县朱河镇李沟村的垃圾处理费是每人每年20元,难以涵盖垃圾清扫、运输和处置的成本,因此政府必须予以补助。可以考虑将农村垃圾分类处理的工作,从垃圾分类、收运到利用处理的完整产业链条,全部交由垃圾清扫、运输和处置公司负责。如果不能盈利,还可以将村集体可以盈利的产业一起打包发包给垃圾清扫、运输和处置公司,调动其积极性。
第七,农村垃圾分类必须加强基础设施建设。如配套的设备和技术要跟上,垃圾桶、垃圾车等最好实现标准化。农村引进垃圾分类收集车“不是必要的”,因为可以对分类垃圾分时段收运,如单日收可腐烂垃圾、双日收不可腐烂垃圾,或按早、中、晚等时间段收运等。
现有立法的缺陷及其改进思路
现今,国内各地逐渐开始重视生活垃圾分类立法。我国首部以立法形式规范垃圾处理行为的地方性法规是2012年3月1日开始施行的《北京市生活垃圾管理条例》,该法案在第三章“减量与分类”中规定了生活垃圾分类管理责任人制度,要求生活垃圾分类管理责任人在责任范围内开展生活垃圾分类知识宣传,指导、监督单位和个人进行生活垃圾分类。遗憾的是,由于这部法规起草时间较早,囿于当时的立法技术,对于垃圾分类的规范较为粗糙,仅强调了建筑垃圾的分类处理问题,针对性、可操作性较差。2013年6月1日,南京市政府在《南京市环境卫生管理条例》的基础上制定了《南京市生活垃圾分类管理办法》,明确规定了不分类投放生活垃圾、将垃圾交由无资质的单位收集运输、未履行分类投放责任人义务等行为的处罚方法。该办法的特点是细节丰富完善,从垃圾分类系统规划、实行、监督、追责等几个方面规定了垃圾分类投放、分类收集和运输、分类处置和循环利用的标准,并建立了生活垃圾分类管理工作的综合考核制度和生活垃圾服务企业信用评价制度。但由于配套执行措施的缺乏,导致该办法实际执行的效果不如预期。2019年1月31日,上海市第十五届人民代表大会第二次会议通过了《上海市生活垃圾管理条例》。作为一部新时代的地方性法规,《上海市生活垃圾管理条例》对适用范围、责任主体、生活垃圾分类细则、管理部门职责、源头减量、无害化处置和资源化利用、奖惩机制等都做了详细的规定,在很多方面都较之前的立法有所突破。
第一,在垃圾分类方面进一步细分,将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾四种,分别规定了相应的收集和运输方法,并要求建设与这四种垃圾相对应的处理设施,大大增加了垃圾分类处理的效率。
第二,明确了全过程管理各环节主体的责任,从垃圾产生者、政府部门、管理责任人、收运处置单位到社会组织,要求每一个环节做到各司其职,尽职尽责。
第三,该条例在垃圾源头减量方面做出了详细的规定,按照“鼓励性和强制性、操作性和引领性”相结合的思路,将垃圾减量措施贯穿于社会生活中的各个领域,具体措施包括促进快递包装物的减量化和循环使用、推行净菜上市和减少使用一次性办公用品等。
除上面提到的三个城市外,宁波、广州、厦门等许多城市也制定了符合自身需求的生活垃圾管理条例或办法,这些地方性法规为全国开展统一立法奠定了基础。
虽然各地的垃圾分类相关立法已有所建树,生活垃圾分类回收工作也在陆续开展,但是,我国的生活垃圾分类还未达到政府宣传、公众预期的效果。原因在于,我国尚无国家层面的垃圾分类专门法律。一般认为,《固体废物污染环境防治法》是目前我国垃圾处理领域的基本法,但是,《固体废物污染环境防治法》的核心理念是污染防治和末端处理,缺少对于垃圾分类的规定,导致我国立法在垃圾分类方面仍留有空白。此外,国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》和原建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》在垃圾分类方面只作出了笼统的要求,没有相应的标准、指南、技术性规范,也缺乏相应的追责方式。综上所述,建议建构并完善我国垃圾分类的法律体系,加快立法,在现有的《固体废物污染环境防治法》中增加垃圾分类专项法条;并制定一部“生活垃圾管理条例”,作为在国家层面规范垃圾分类、转运和处理处置的行政法规。
我国农村垃圾分类和集中处理的法制建设建议
立法制定与修改
有些垃圾管理地方法规出台年代久远,定位和内容已难以适应时代要求,更没有针对生活垃圾分类作出专业性、强制性的要求。完善的法律法规体系是促进生活垃圾分类工作顺利实施的重要保障,所以要加快健全生活垃圾分类的法律体系,包括在修改《固体废物污染环境防治法》时,明确开展城乡生活垃圾分类,并要求国务院制定“生活垃圾管理条例”,在其中规定垃圾分类、垃圾转运、垃圾处理处置方面的内容,并要求各省(区、市)出台地方性的农村垃圾分类处理的法规或者规章,要求住建部出台部门规章、标准和技术性规范。只有这样,才能用法律规定政府、社会、单位、个人在生活垃圾分类治理中应负的责任或者义务,建立行之有效的奖惩措施,使法律法规的规定更加明确,具有可操作性,发挥实效。
体制创新与健全
从一些发达国家的经验来看,建立生活垃圾分类治理结构、健全垃圾分类相关主体的责任体系非常必要。要做好生活垃圾分类工作,首先应构建“政府主导、政策引导、社会响应、公众参与”的生活垃圾分类管理模式和责任体系,明确政府、社会、民众等各方的责任边界。在顶层设计上,要通过完善生活垃圾分类和处置的可操性强的法律法规和标准体系,通过科学持续的发展规划和灵活有效的配套政策,引导社会、民众广泛参与。政府要始终牵住垃圾分类改革政策的“牛鼻子”,既不能大包大揽,也不能完全交给社会和市场。政府可适度运用经济杠杆和市场机制来引导、带动社会和公众响应、参与垃圾分类,但绝不能完全依赖无原则的经济刺激措施。政府也可探索建立社会化分类和专业化分类并行的模式,在推进全社会参与生活垃圾分类活动的同时,鼓励利用先进技术及设备进行专业化的分类。
在垃圾分类的治理格局方面,建议发挥农民主体、政府引导、村委组织协调、村民自治、乡贤共治的作用。农民群众既是农村人居环境整治最大的受益者,也是最大的责任主体,要发挥农民主体、政府引导、村委组织协调、村民自治、乡贤参与共治的作用,充分尊重农民意愿,调动各方面的积极性,形成共谋、共建、共管、共评、共享美丽乡村的新局面。
首先,激发群众的主体意识是实现垃圾分类的关键因素。随着城乡经济的发展和生活水平的不断提高,农民群众对生产生活环境的要求也越来越高,地方政府要从解决群众反映最为强烈的现实问题如垃圾治理入手,充分调动村民参与农村环境整治、改善居住环境的积极性和主动性,使其成为农村垃圾治理工作的积极拥护者、践行者、受益者。