多方人士的努力促使联军在北京的统治政策有所改进。不久,庆亲王奕劻“闻京外数百里之内百货云集,以无贩运折阅实多。再四筹思,惟有暂行借重洋人保护商贾,庶几敢于贩卖米粮、煤炭暨一切用物”。经过协商,“赫德允给商贩切实护票,可以出入城内,沿路毫无阻滞”。(12)(P707)京城内蔬菜短缺的严峻形势稍稍缓解。
北京事态的发展急需一个有效的管理机构。清政府方面因“管辖地面权属他人,虽有良策,无由呼应”,对当前的形势无能为力。列强则由于语言不通、民情不熟以及兵力的单薄,也无力承担这一重任。他们需要当地有影响力人士的支持,以扫除管制地方的障碍。广大士绅就成为他们争取的对象。(13)而当地士绅(主要是留京官员)出于自己的安全考虑,以及本身的责任感,积极地参与其中。(14)最终,列强、清政府、官绅走到了一起,三方同意建立一个组织,维持京城秩序。这个组织就是“安民公所”。
表面上,各国联军对于建立一个安民机构、恢复北京的社会秩序是非常积极的。实际上,由于列强的对华政策各不相同,他们对建立安民公所的态度并不一致。
日本占领区最早设立了安民公所。这主要是由于日本占领区范围广阔,任务较为繁重,仅仅依靠占领军自身很难进行有效管理,需要地方士绅的帮助。另外,也由于日本比较熟悉清王朝的国情,他们知道怎样才能更好地维持占领区的秩序。所以,日本占领区的军事首领能够主动“搜罗”一批地方“名流”,组织维持治安的机构。也正因为如此,在日界的安民公所中日本占领军更具主动性,士绅在其中只能听命行事,很少能有自己的意见。
美国则代表另一种情况。八国联军占领北京后,美国是较早确定对华政策的国家。他们同日本一样,很注意恢复占领区的秩序。虽然他们没有日本的优势,但是善于利用当地的士绅为其服务。实行分区占领后不久,他们就与恽毓鼎、曾广銮等人来往频繁,双方建立了“共信”。美界“协巡公所”的建立是士绅直接作用的结果。英国的情况与美国相似。
相比较而言,德国界内治安机构的设置经历了较多的坎坷。起初,主管德界事务的柯士达对占领区内的民政漠不关心。德界官绅对德人横行“无不痛心疾首”,于是一同谒见柯士达,建议仿照美界,“约束部下”,柯士达以“德国自有办事章程”拒绝。后来德界也建立了具有安民性质的巡捕局,在人员数量上也是最多,但作用有限。直至格尔到来,“皆照美界章程办理”,(15)(P378)这一局面方有所改观。
至于法国和意大利,他们对占领区的治安并不在意,当地官绅的主动要求是建立治安机构的主因。而对俄国而言,由于北京不是其所关注的重心,虽然也建立了安民公所,其更多的是在沽名钓誉。
值得注意的是,在安民公所建立的过程中,清政府发挥着重要的作用。庆亲王在和谈之前到达北京,与北京的留守官员进行联络,并成为实际的领袖。尽管列强不容许清政府干涉北京的治安,但是参与治安组织的大多是清政府的官员,他们仍然与清政府保持着紧密的联系。公所的组建是经过清政府批准的。美国界内的“协巡公所”建立前,恽毓鼎就向庆亲王汇报过相关事宜。8月31日,也就是“协巡公所”建立的前一天,庆亲王发出一份札件,“系交恽、王、乔、贾四君,札予办理协巡事宜”。(16)其后,各国界内设置安民公所都延续了这一程序,都要向“清政府”进行备案。
总之,安民公所的建立是双方共同的需要。对清政府而言,这是一种无奈,也是一种变通;对列强而言,这是为了军队的存在,也是一种政治的需要。但不管怎样,经过士绅申请,清政府支持和列强允许,安民公所建立起来了,它担当起恢复北京秩序的重任。
八国联军与清政府建立安民公所的目的并不完全相同。列强的目的就是为了军队生活的便利。对于这一点日本人自己也毫不掩饰。他们认为安民公所是“以列强军队的存在为目的的”。⑦(P232)清政府则一方面为了维护京城治安,为其统治的恢复做准备。御史们曾言:“本五城查公所之设,原因洋兵初入京城,维时官权未便显露,故以绅士联络洋人,以地方联络绅士,一切紧要事件呈明五城酌核办理……现在洋兵虽尚未退,地方官自有应办之事,应以渐复官权为第一要义。”(12)(P714)另一方面清政府把安民公所作为了解列强的途径,也就是要实现“与洋官通融联络”。(12)(P713)同时,通过“酌派员绅分设安民公所,以达民情”。⑧(P1162)
目的不同决定了安民公所职能的多样性与复杂性。八国联军要求安民公所管理本地的巡捕、卫生、审理民事案件和收取捐税等;而清政府方面以及官绅出于自身的需要,强烈要求恢复北京的秩序。他们经常提出自己的意见和建议,如开设苦力局、土筐所,兴建粥厂,尽力帮助民众解决困境。本文则仅述及安民公所的环卫职能。
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