垃圾焚烧发电补偿机制研究

内容提要：补偿机制不完善制约着我国垃圾焚烧发电的顺利推广和发展。本文从我国现行垃圾焚烧发电上网、发电成本及收益入手，运用价格理论和政府定价理论，对垃圾焚烧发电的外部效应及矫正方法进行分析，针对我国垃圾焚烧发电面临的问题和困难，以完善垃圾焚烧发电收入补偿机制为核心，提出了改进垃圾焚烧发电收入补偿机制的方法和促进垃圾焚烧发电发展的对策建议。
关键词：垃圾焚烧发电；外部效应；补偿机制；定价方法
　　我国人口众多，城市人口密集，城市垃圾生产量巨大，对城市水源、空气污染非常严重。2008年我国城镇生活垃圾清运量约为1.5亿吨，加上农村生活垃圾和未清运处理的生活垃圾总量在4亿吨以上；大中型城市人均年产垃圾以8%-10%的速度增长。为了有效解决垃圾污染问题，在相当长的一段时期内，鼓励和扶持垃圾焚烧发电的发展显得尤为必要。我国垃圾焚烧发电起步较晚。然而，最近几年发展迅速，特别是2002年以来，国家实施了市政公用事业的开放政策，陆续出台特许经营政策、投资体制改革政策等，加快了垃圾焚烧发电业的发展。
　　一、我国垃圾焚烧发电上网电价及成本收益分析
　　（一）垃圾焚烧发电上网电价情况
　　我国垃圾焚烧发电上网电价大体分为两类：一是2006年1月1日以前立项投产的垃圾焚烧发电项目，其上网电价执行原来已审批的电价标准。以广东为例，这类垃圾焚烧发电上网电价统一为每千瓦时0.55元，由2003年的平均上网电价0.46元加补贴电价0.09元构成。二是2006年1月1日以后立项投产的垃圾焚烧发电项目，根据国家发展改革委《可再生能源发电价格及费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号）的规定，其上网电价在2005年燃煤机组标杆上网电价的基础上加0.25元/千瓦时的补贴；垃圾焚烧发电项目接网费用由业主承担的，还可在此基础增加0.01-0.03元/千瓦时的上网电价。
　　（二）垃圾焚烧发电厂的发电成本收益情况
　　受发电小时数、发电量、发电成本等因素的限制，加上收入补偿机制的不完善，我国现有的垃圾焚烧发电厂，大多数经营都比较困难。从广东省物价局成本调查队对省内5家垃圾焚烧发电厂的发电成本监审结果看，垃圾焚烧发电企业的发电成本比水电、火电、核电、风电等类型发电的成本要高。5家垃圾焚烧发电企业的成本调查数据显示，2006-2008年发电成本费用总额43371.94万元，单位发电成本0.561元/千瓦时。若按实际上网电量计算，平均成本为0.70元/千瓦时。其中，人工成本为0.164元/千瓦时，占23.5%，所占比例大大高于其它类型发电的比例；燃料和材料费用为0.088元/千瓦时，占12.5%，大大低于火电、核电的燃料和材料费用比例。
　　从收益情况看，5家发电厂的上网电价均为每千瓦时0.58元；平均每吨垃圾处理费补贴标准为57.27元/吨，折算为上网电价为每千瓦时0.23元；3年退税收入总额4371.3万元，折算为上网电价为每千瓦时0.07元；上网电价（0.58元/千瓦时）加上垃圾处理补贴（折算值为0.23元/千瓦时）为0.81元/千瓦，减去0.70元/千瓦时的发电成本，尚有0.11元/千瓦时的利润，利润率约15%。但因各电厂的投资成本、垃圾处理量等各方面的差异，在实际经营上存在很大差异。从5家厂的财务状况看，3家有一定的盈利，其余2家则处于亏损状态，且亏损程度较大，每千瓦时的亏损分别高达0.436元和0.376元。
　　二、我国垃圾焚烧发电存在的主要问题
　　近年来垃圾焚烧发电的发展速度较快，但也逐渐暴露出一些问题。
　　（一）成本高，效益差，用常规燃料发电创收
　　目前我国大部分地区的垃圾没有实现分类收集处理，生活垃圾含水率高，含热值低，垃圾处理和发电运行成本高，挤占了电厂的利润空间。由于监管机制的缺失，一些垃圾焚烧发电厂为了追求经济效益，利用垃圾发电相对较高的上网电价，无限扩大用于助燃的常规燃料的投放比例，增加发电量，使原本垃圾焚烧发电的电厂变成了国家严格淘汰的小火力发电厂。
　　（二）补偿机制不完善，合理回报难保证
　　严格地说，垃圾焚烧发电的根本目的是处理垃圾，发电只是附带产品，并最终还带来巨大的社会福利，产生正的外部效应。按理说，垃圾焚烧发电收入应由上网电价、垃圾处理费补贴和政府公共财政补助构成，但由于没有明确的公共政策规定，垃圾焚烧发电没有完善的收入补偿机制，目前垃圾焚烧发电厂的收入主要来源于上网电价收入，垃圾处理补贴和政府公共财政补贴无法落实到位，垃圾焚烧发电的经济效益受到影响。
　　（三）建设资金不足，发展速度受到制约
　　大部分中小城市（城镇），特别是经济欠发达地区和落后地区的中小城市，政府财力有限导致建设资金不足，加之环保意识欠缺、垃圾处理费补贴标准偏低等因素的影响，建设垃圾焚烧发电厂的积极性受到严重制约。截至目前，全国很多地级市仍无垃圾焚烧发电厂。