关于深圳市垃圾发电厂建设运营体制改革的思考

垃圾处理一般有填埋、堆肥和焚烧等方法，其中焚烧最能实现垃圾处理“减量化、无害化、资源化”的目标，它比其它方法更适用于人口密集、土地资源紧缺的国家和地区，是最适合深圳市发展需要的垃圾处理方式。早在1988年，深圳就通过财政拨款建成了国内第一座垃圾发电厂，并采用事业化体制进行管理。随着经济的高速发展，单靠政府投入方式建设垃圾发电厂已无法满足急剧增长的城市垃圾处理的需要，同时，事业化管理模式也凸现了许多不利于产业化发展的弊端。在认清问题、总结经验的基础上，深圳市政府确立了垃圾发电厂“投融资体制企业化、建设运营规模化、技术设备国产化”的改革思路，近十年来在引入社会力量、实行企业化改革方面做了大量工作。这一改革举措具有深远意义，所取得的成效已引起国家有关部门和业界的高度关注，也给国内许多城市提供了良好的示范。
一、垃圾发电厂建设运营体制改革的必要性
1、传统的建设运营体制存在诸多弊端。
在对垃圾发电厂建设运营体制进行改革之前，深圳各区原来都用财政资金投资建设垃圾填埋场和焚烧厂，这些设施建成后都采用事业单位管理模式，在多年的运行中，这种体制暴露了许多难以克服的弊端：其一，项目巨额的初期投资及建成后的运行管理费给政府带来沉重的财政负担；其二，由于政府进行城市基础设施资金分配有限，垃圾处理设施的建设规模和速度远滞后于城市环境发展的现代化要求，建设标准偏低；其三，现行体制下，环保、城管等政府部门的监督职能与垃圾处理厂（场）自身的运行管理职能没有彻底分开，缺乏环保监督力度，由此导致政府的投入收不到预期的环保效益；其四，各个垃圾处理厂（场）的运行管理费用过于依赖全额财政拨款，在确保运行质量、提高工作效率、降低成本等方面缺乏必要的监督和激励机制，自我更新、自我完善的动力不足，从而制约了环保技术和管理制度的创新。
20世纪90年代末，随着经济体制改革的深入，城市基础设施的管理体制改革提上议事日程。鉴于垃圾处理设施建设和运行体制存在的诸多弊端，改变由市财政拨款建设和运营垃圾焚烧发电厂的旧模式、实行企业化改革已是大势所趋。
2、企业化运作、产业化发展符合国际惯例。
从历史上看，发达国家也曾长期采用政府投资建设和管理垃圾处理设施的模式，但随着经济的发展，已逐渐在这一行业引入新的运作机制，充分利用企业、私有机构和国外资金参与公共设施的开发、建设与运行管理，走产业化发展道路。目前，日本、美国、韩国、台湾、澳门以及欧洲等国家和地区的垃圾发电厂大都由企业运行管理，其投资主体有许多也是具备一定经济、技术实力的企业，这种运作方式体现出明显的优势。
经过多年的发展，世界上已形成许多从事垃圾处理服务的大型专业公司，其规模化发展成绩斐然。例如法国的CGC公司（已被ONYX公司兼并）、澳大利亚的COLLEX公司和韩国的SK公司等都是这方面的佼佼者，他们都从事垃圾填埋场和垃圾焚烧发电厂的投资、建设及运营，能提供全套的垃圾管理服务。
可见，垃圾焚烧发电厂企业化运作、规模化经营已是各发达国家和地区的普遍做法。深圳的垃圾发电厂实行企业化运作、产业化发展的体制改革符合国际潮流。
3、企业化运作、规模化经营具有明显优势。
20世纪90年代，深圳市政府行业主管部门经过长期调研论证，认为应该借鉴国际上垃圾焚烧产业发展的成功经验，将市场机制引入环保行业，使深圳垃圾焚烧发电产业走向企业化运作、规模化经营的道路。研究表明，这种运作模式具有明显的优势：
首先，由企业投资建设项目，可大大减轻政府财政负担；其次，有利于政府环保部门和城管部门行使监管职能，加强环保执法力度，确保项目环保效益；再者，有利于促使垃圾发电厂加强内部管理，努力降低运行和维修成本，不断提高经济效益和社会效益；另外，有利于垃圾焚烧发电行业专业人才的集中使用、管理、培训和交流，有利于发挥人才优势和资金优势，也有利于进行技术创新，实现垃圾焚烧设备的国产化、现代化。
二、垃圾发电厂建设运营体制改革存在的问题
1999年，深圳市政府提出垃圾发电厂“投融资体制企业化、建设发展规模化、技术设备国产化”的改革思路，同时确定深圳能源集团作为该项改革的试点单位，支持其参与深圳垃圾焚烧发电厂的规划和建设，将南山、盐田、宝安和龙岗大工业区的垃圾发电厂交由能源集团建设和运营，并鼓励其实现核心技术国产化。近十年来，深圳垃圾发电厂建设运营体制改革虽然取得了显著成效，为全国提供了许多可借鉴的宝贵经验，但也存在一些问题和不足，这主要体现在如下几个方面：
1、垃圾焚烧发电项目缺乏统一、科学的规划布局。