二、我国再生资源立法的不足与缺位
自1979年以来,我国全国人大审议和通过了330多部法律,其中包括1部综合性环境资源保护的法律、5部污染防治方面的法律、9部自然资源管理方面的法律,1部清洁生产方面的法律,但没有1部专门调整再生资源回收利用关系的基本法律。现行的《中华人民共和国环境保护法》没有再生资源回收利用方面的相应规定。1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》第3条仅规定固体废物的减量化、资源化和无害化原则,第17条和第18条也只是分别规定包装物和农用薄膜的回收利用。2002年出台的《清洁生产促进法》第9条只是原则性规定要发展循环经济,促进企业之间在资源和废物综合利用等领域进行合作,实现资源的高效利用和循环使用;第10条规定各级政府和有关主管部门向社会提供可再生利用的废物供求信息和服务;第13条规定节能、节水、废物再生利用等方面的产品标志和标准的制定;第16条规定政府优先采购和鼓励公众购买节能、节水、废物再生利用等产品;第26条规定企业废物、余热转让给有条件的其他企业和个人利用;第35条规定利用废物生产产品和从废物中回收原料的增值税减免。但这些规定还不能涵盖诸如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、食品垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题。
现有的行政法规和规章中虽然存在一些有关资源综合利用方面的规定,如国务院颁布的《关于开展资源综合利用若干问题暂行规定》(1985年国发117号文件)、《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》(1996年国发36号文件),但笔者认为,我国当前广泛使用的“资源综合利用”这一概念并不等同于再生资源回收利用,应该说资源综合利用的外延比再生资源回收利用大。从现有行政法规和规章的规定看,资源综合利用既可以是指在资源开采、生产过程中和资源处于使用状态时的节约利用,也可以是指资源在原有功能消灭后的开发再利用,而再生资源的回收利用主要是指在原有功能消灭后的开发再利用。国务院于1991年颁布的《关于加强再生资源回收管理工作的通知》中,对再生资源的定义过于狭窄,仅指废金属资源。另外,由于以上这些规范大多数是以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”等形式出现的,因而缺乏法律的效力和规范性。这种状况的长期存在显然与再生资源回收利用法规所承担的责任和在社会法律体系中的地位不相符,带来的结果是再生资源回收利用制度严重缺乏权威性和稳定性。同时,由于自2004年7月1日起开始实施《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》),原有的一些部委规章将失去效力,规范再生资源回收利用的管理空白点会更多。
由于既没有再生资源管理的基本法规,也缺乏针对不同品种废弃物的管理办法,我国在再生资源回收利用方面与发达国家相距甚远。近年来,我国需要回收处理的家用电器、废旧干电池、废旧电脑、废旧轮胎、废纸、报废汽车数量大幅度上升,由于缺乏相应的法律、法规,上述废弃物被随意弃置或低级利用的情形比比皆是,这使得我国资源浪费和环境污染问题相当严重。在我国每年可回收利用的再生资源中,没有得到回收利用的资源价值达500多亿元。在我国每年大约有500万吨废钢铁、20万吨废有色金属、1400万吨废纸以及大量废塑料、废玻璃、废橡胶等没有得到回收利用,我国再生资源的回收利用率仅相当于世界发达国家利用率的30%左右。
三、再生资源立法的法理分析
我国再生资源立法的依据是《中华人民共和国宪法》第9条、第14条和第26条的相关规定。这些条款规定:国家保障自然资源的合理利用;厉行节约、反对浪费;保护和改善生活环境和生态环境。这些规定都是对国家应当承担相应义务的明确。目前我国经济没有从根本上改变“高投入、高消耗、高排放、低循环”的粗放型增长方式。而再生资源法律制度的确立,将充分体现国家对前述义务的承担,是国家建设资源节约型社会、提高资源利用效率、保护和改善环境的前提和基础。法理学认为,立法者制定任何一部法律都不是凭空杜撰的,任何法律都具有一定的价值取向。缺乏明确的价值取向,法律制度的设定便会失去意义;不了解法律的价值取向,就不能准确地理解和使用法律。就再生资源立法而言,可以结合宪法中对国家义务的要求,从以下视角寻求立法追求的价值取向。
(一)环境利益
笔者认为,再生资源立法首先体现环境效益的价值取向。环境科学的研究告诉我们,废弃物实际上是资源的另一种存在形式。当人类对它们进行有效回收利用时,它们就会以人类需要的形式表现出来;而当人类没有对它们进行有效利用且又不按自然法则进行处理的时候,它们则会以人类所不需要的形式表现出来并对环境造成危害。因此,环境问题的根源是资源没有得到有效利用所造成的。有鉴于此,一种以与自然和谐为核心的价值理念——生态文化价值理念正在崛起。这种理念主张人类应当合理和有效地利用自然资源,在经济活动中实施资源循环利用战略,实现向环境的“零排放”。在这种价值理念指导下,自20世纪90年代以来,发达国家通过立法发展循环经济,实施资源再生利用,把经济活动运作纳入“自然资源—产品—再生资源”的闭环反馈式流程,使废弃物的排放量不超过环境容量界限,从而取得了良好的环境效益。
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