从公共政策角度探析邻避效应

(二)政策过程方面：公民参与不足
公共政策的形成过程包括输入——转换——输出三个阶段。其中，输入阶段，无论是政策客体还是信息来源都离不开公民；转化阶段，公民参与可以有效监督政策的制定，确保政策的公正性与可行性；输出阶段，公民对政策执行结果的反馈可以有助于政策的不断完善，避免偏离政策制定初衷。缺乏公民参与的政策不但在执行过程中易受到阻碍，而且在执行结果带来负面影响时.反对呼声更高。公民对邻避设施避而远之，归根结底揭示了邻避政策制定过程中公民参与不足或根本就不曾参与。
(三)政策合法性方面：合法性不高定
公共政策的合法性可以从两个层面来理解：从政治学意义上来看，公共政策的合法性是指公众对公共政策的认可、支持、遵照及执行；从法律意义上来看，公共政策的合法性是指公共政策从制定到执行的整个过程都要合乎法律的要求，不能违背法律的意旨，即公共政策过程的合法性。邻避设施很大一部分处于如下两难境地：它的设置会造成社会局部利益结构的失衡，而不设置则会带来程度更大、范围更广的损失，不利于社会的长远发展。由于邻避政策的受益和代价承担主体不一致，所以很难获得成本承担主体的认同，如果不通过采取一些措施，缓解成本承担主体的抵触情绪，那么，唯有放弃邻避设施的设置及所带来的利益，否则将会带来无休止的抗争。此外，在邻避政策的制定到执行过程中，存在决策者暗箱操作的现象，违背了相关法律法规。在本文开篇所举的例子中，垃圾场附近的居民在不知情的情况下承担了大部分政策成本，同时由于执行政策过程中的偏差，拿不到该拿的搬迁费和补偿费，等等，因此对政策持抵触态度。
针对邻避政策存在的问题，笔者认为应从一体两翼三个方面加以改进，从而缓解、消除邻避效应。
1.一体：重塑公共政策的灵魂——公共性
所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则；二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则；三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。重塑邻避政策的公共性属于其第三个涵义：政策问题范围取向的公共性，那么如何重塑邻避政策的公共性？
(1)制定邻避政策时，政策制定人员应对邻避设施的选址、安全性及对周围环境的影响等一系列问题进行公平、客观的预测。把邻避设施与周围环境看成一个互动系统，它的设置是否会打破原来的平衡状态，给其他环境因素带来影响？带来什么样的影响？针对负面影响如何缓解、消除？政策制定人员可先设计一个预测性的问题模型，让相关领域专家对之加以研究，确定设置收益与成本之间的关系，在比较权衡的基础上决定兴建与否。这需要政策制定人员与相关专家具备发展的眼光，从系统协调的角度，立足于和谐社会这一宏观背景，真正实现政策问题范围取向的公共性。
(2)保持政策信息的公开、程序的透明，接受当地居民和非政府公共组织的监督，防止政策制定受到利益集团的干扰，偏离公共性。
2.一翼：增强公民参与力度，完善程序的公正性
一方面现代民主体制的日趋完善，公民意识的逐渐觉醒，对关系自身利益的政策亦越发敏感；另一方面现代公共话语空间的逐渐扩大，使得公民表达自身利益的渠道趋于多元化。这两方面促使公民有参与特别是与自身利益密切相关政策的强烈渴望。邻避效应存在的一个直接原因是给周围居民生活等带来负面影响的设施是在他们不知情的情况下兴建的，或者即使知情但在当时也没有意识到其潜在的危害性。所以，缓解、消除邻避效应的一个有效途径就是加大公民在邻避政策中的参与力度。对于规模小、影响面不大的邻避设施的设置，可以通过资讯的提供、民意调查、召开公听会或者设置一个专门接听公民电话的办公室来收集意见信息，尽量让每个公民都真正参与到政策过程中来。而对于规模大、影响范围广的邻避设施的设置，如果实现每个公民参与，成本太高，也不切合实际。这种情况下，可通过选举民意代表的途径，所选代表须满足以下条件：(1)真实代表、反应当地居民的利益；(2)德高望重，在公民之中享有一定的威信。此外，随着我国非政府公共组织的日益壮大、完善，在政策过程中扮演着越来越重要的角色，组织人员所具备的专业知识可以帮助公民更全面、长远的分析政策利弊，更充分、全面地代表他们的利益。
3.二翼：加大“特殊”邻避政策的宣传力度，提升政治合法性
所谓“特殊”邻避政策是指建立在社会长远发展基础上，为了实现整个社会的利益或解决某个社会问题而不得不设置的设施，主要体现在选址的固定、不可变更性。这些设施会对周围居民造成诸多负面影响，从而遭到当地居民的反对，对社会长远发展具有积极的战略利益与其所带来的负面影响构成矛盾，那么，政府如何消除、缓解这一矛盾，提高政策的政治合法性，笔者认为可以通过以下几个途径来实现：