从公共政策角度探析邻避效应

摘要：垃圾场、核电厂、殡仪馆等设施的存在会给当地居民的生活、心理、荣誉等带来诸多负面影响，从而激发他们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，这一现象称之为邻避效应。它体现了利益结构的失衡，表明了公民心理与社会生态两方面的不和谐，是构建和谐社会的一大障碍。文章从公共政策的角度对邻避效应进行了分析，并提出通过改进政策的途径来缓解、消除邻避效应。
关键词：公共政策；邻避效应；公民参与；政治合法性
一、引言
2006年6月17日播出的焦点访谈《恼人的垃圾场》披露了这样一个社会现象：湖南省汉寿县白毛湖位于洞庭湖畔，当地村民的房前屋后大多收拾得整齐干净。可从去年开始，成群的苍蝇蚊子开始打破这里的宁静，让自毛湖周边的村民吃尽了苦头，原来这里兴建了一个大型垃圾场。由于垃圾场选址及配套设施建设等方面存在一些问题，不仅给村民的生活带来了影响，甚至还威胁到附近洞庭湖和长江的水质安全。同时，由于执行政策过程中的偏差，村民们拿不到应得的搬迁费，只好生活在臭气熏天的垃圾场周边。
工业化带动了社会日新月异的发展，同时也导致了作为大众消费产物——垃圾的急剧增多。垃圾处理是每个城市都不可逃避的责任，最普遍的途径就是通过兴建垃圾场来掩埋垃圾。垃圾场可以缓解城市垃圾问题，同时带来一系列附带性问题，如臭气、蚊蝇，等等，这些负面问题给附近居民的生活带来了不便。诸如垃圾场这类服务广大地区民众，但可能对生活环境、居民健康与生命财产造成威胁，以至于民众希望不要设置在其住家附近的设施就是邻避设施。它包括垃圾场、殡仪馆、核能电厂、火葬场，等等。由于这类设施会对附近居民的生活、心理、荣誉产生一定的负面影响，具有牺牲地方社区的利益以换取大众方便的特点，往往会导致地方民众的排斥，这就是本文所要讨论的“邻避效应”。
二、邻避效应概述
邻避效应(NIMBY，not-in-my-backyard，即不要建在我家后院)本是环境学术语，指居民反对垃圾场或焚化炉盖在他们社区的现象，把“邻避”应用于公共管理领域，在大陆学术界尚少。对于邻避效应在公共管理领域中涵义的界定，参照台湾学者谭鸿仁和王俊隆等人的观点，笔者认为，垃圾场、殡仪馆、核能电厂、火葬场等邻避设施，不但对附近居民的生活、心理、荣誉产生一定的负面影响，造成社会生态的不和谐，而且其所体现的利益分配结构的失衡，更会造成公民心理上的隔阂，所以不容易被民众接受，由此滋生“不要盖在我家后院”情结，若处理不当，会激发民怨甚至导致抗争活动，这一现象称之为邻避效应。
随着现代民主体制的完善、市民社会的兴起及公共话语空间的不断扩大，公民权利意识亦不断觉醒，这给公民认识和比较自身利益提供了条件和空间。公民追求自身效用最大化，当自身利益受到损害或不公平对待时，会通过一定的渠道、采取一定的方式进行抗争，邻避效应就深刻地反映了这一点。
正如学者汤京平、翁伟达所言，邻避效应最大的特色是不对称的利益分配机构，以及伴随而来的抗争参与者的受害情绪反应。邻避设施往往提供普遍的社会利益，而相对而言，设立这些设施所衍生的成本却往往集中于周围居民身上，如影响民众身体健康，降低生活品质，冲击房地产价值，等等。特别是我国现阶段正处于社会转型期，公民对利益结构的变动异常敏感，在建设邻避设施过程中，若不采取适当的措施，很有可能强化周边居民的受害意识，使其克服公民保守的、息事宁人的惰性而爆发反抗运动，恶化政府与公众的关系。
三、缓解、消除邻避效应的政策改进
邻避设施的建设是为了满足社会中大多数人的利益或解决社会中存在的某个问题，关于邻避设施设置的政策，我们姑且称之为邻避政策。美籍加拿大学者戴维•伊斯顿认为，“公共政策是拥有公权力的政府对社会公共利益权威性的分配。”因此，邻避政策属于公共政策的范畴。邻避效应表明了公民对邻避设施的嫌恶情绪，即对该项邻避政策持不完全支持或否定态度，这折射出我国公共政策存在诸多瑕疵。通过本文开篇介绍的垃圾场案例，结合2006年9月8日南方网报道的“广东韩江流域核电工程厂址通过初审有望落户梅州”而引起当地居民反对的案例，笔者认为邻避政策存在如下亟待改进之处：
(一)政策的价值属性：公共性的偏离
按照《公共政策辞典》的解释，政策的价值属性是指：“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标。”因此，一项政策应最大限度地体现公共性，维护所有政策相关方的利益。政策制定者在政治领域中无法摆脱经济领域中自利人的本性，在政策制定过程中受强势利益集团的影响，难以做出公正、公平的公共选择。因此，邻避设施一般兴建在偏远贫穷地区，这些地方的群众由于受到知识与参与途径的限制，无法顺畅地表达个人意愿，邻避政策的公共性也就不能充分地展现。此外，邻避效应还体现了在进行社会资源再分配过程中存在着利益结构的不均衡性，即利益的享有主体与成本承担主体不一致，这也是公共性缺失的一种表现。