产权制度是行政权制度合理安排的基础。产权是实施循环经济的主角—企业权利主体能力的基本内容。从一定意义上讲,产权是循环经济的内生制度。而国家特别是政府组织与实施循环经济的路径是组织与实施产权,保证产权运行效率是行政权制度确定主体,选择制度规则的出发点与归宿。政府组织与实施产权的关键是促成产权效率,而不是妨碍产权效率。这就必须切实降低政治交易成本。“政府作用可能从现有资源中挖掘出更多的净收益……然而,政治行动并不总是带来净收益。政府活动本身也可能导致无效率。如政府计划提供资金所必须的税收损害了市场实现效率的能力。政府计划的边际社会收益必须超过边际社会成本,才能带来净收益。”[4](P55)虽然,有关对产权效率的影响也未必都是由政府造成的,但不可否认政府是主要责任者,这是因为“财产是法律上创立的社会关系,是一串由立法和司法创造、司法实施的可利用和排除的规则。如果没有政府规定并根据这些规则实施,我们也就没有权利使用、享受毁坏或者处置我们的已所有物。”[19](P40,P44)“政府制定了有关所有权的规则,明确说明谁拥有什么以及特定的个人如何获得具体的已所有权。”而“没有明晰明确地设定范围、确定无疑有归属以及法律上可实施的财产权利,所有权本身不能促进理财。如果产权所有人的权利不能确实地被公共权利保护,那么他们既不会耕作土地,也不会去修缮房屋。” “对产权的法律保护创造了有效率地使用资源的激励。”[20])(P40)政府无论是行政执法,还是行政司法,都必须推进产权效率,降低产权交易成本。当然社会对产权的影响是一个较为复杂的过程,“从财产所有权的角度,我们必须承认,社会是受一系列好运气和坏运气的随机出现所支配的,由此不断地推翻现存的财产所有权模式。但同时,也存在着系统的不断的积累的经济力量以及系统的遗传方面的生物学的和人口统计学因素,一起发挥作用,其中有些力量倾向于使财产所有权平等化,有些则将加剧财产所有权的不平等状况。”[3](P41)但国家必须对产权效率负责。“因为国家界定产权结构,因而国家理论是根本性的。最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。”[21](P17)实际上,一国产权制度反映了一国政治安排和政治态度,产权效率与结构不仅取决于产权交易的不同层次、广度与深度要求,更取决于一国的政治结构、组织职能与实施。因而结合考量政府行政权制度与企业产权制度法律安排绩效是必须的。
中国发展循环经济首先要全面加快市场经济渐进的步伐。法律要在合理界定产权制度与技术创新制度,即为效率革命与技术革命提供机会与选择的基础上安排政府行政权制度。改变政府分配资源和环境容量的制度安排已经成为合理界定政府行为边界,培育产权效率与技术创新效率的前提条件。那种以为通过增加企业“再利用”、“再生利用”和“热回收”限制性义务和政府职权就能发展循环经济的看法是不现实的。中国现阶段发展循环经济本身就是跨越式发展,如果仅仅在立法上模仿他国循环经济法律安排,不在实质上进行资源环境配置机制上的政治革命,且不要讲发展循环经济,恐怕就是从根本上改变中国边污染边治理的局面都困难。循环经济是效率经济,大规模资本投资要求培育有竞争力的企业;区域或区位的区分发展则要求市场化程度较高的东部发达地区优先发展。然而,无论怎样发展,国家的发展是根本性的,国家发展是循环经济主体企业竞争力提升的契机。“国家是企业最基本的竞争优势,因为它能创造并保持企业的竞争条件。国家不但影响企业所做的战略,也是创造并延续生产与技术发展的核心。”[16](P65)而政府是国家直接影响产权效率与技术创新效率的媒介,循环经济能否在中国得到发展,将取决于政府行政权效率的提高,即社会交易成本的降低。
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