有关“再利用”、“再生利用”和“热回收”技术较一般的技术进步,除了有节约劳动资源作用外,还有节约自然资源与保护生态的作用,因而包含的基础性研究丰厚,技术含量更高,商业应用的前景不明朗,而企业的投入却会更高,这就对其专利保护提出了特殊要求。专利保护的范围和有效期的确定是决定专利制度绩效的基本内容。一般原则是:“如果投资于基础研究上的社会价值大于投资于应用上的社会价值,则专利的范围应该拓宽。相反如果投资于开发应用的社会价值大于投资于基础研究上的社会价值,则专利的范围应该收缩。”“具有较小价值的开创性发明,专利保护范围应该较宽,而对于具有较大价值的开创性发明,专利保护的范围应该较窄。” [11](P113,P114)同时,必须保证从事技术研发者有一定的商业回报,“如果做基础研究的人只得到其开创性发明的销售价值,而没有得到任何商业应用的销售价值,将不会有足够的基础性研究。”[11](P113) 对于有效期长短经常是存在二难选择:“垄断给发明者以利润的回报,从而鼓励创新,但是垄断价格对买者制定了过高的价格,从而阻止了新思想的扩散。……意味着在没有替代品的情形下,专利的垄断时期越长,社会成本也就越大”[11](P115)而专利的价值却随着时间慢慢贬值。当然为了保护发展循环经济的技术创新,一个兼顾有效期长短的考虑是在实施强制许可制度时,由政府给予专利人一定的补贴,以局部的低效率,换取全局的高效率。
技术创新与制度创新是互为作用的,在法律上如何安排出技术革命,不单制约着生产规模的扩大与生产力的延伸,也同样制约着法律制度本身的革命。“一方面制度被认为是决定技术的生产潜力能否实现的因素,另一方面技术也被认为是制度建设的基本力量;制度在被构造的时候就要以最大限度地利用物质生产的潜力为目标。”[17](P8)产权制度与技术创新制度也存在制约。从法律制度的结构上看,产权制度的安排决定着技术创新制度的绩效。只有在产权明晰,边界确定,支配完整,可转让等情况下,技术创新才会有较大的制度空间。技术的投资与竞争说到底都是产权的投资与竞争。另一方面,技术创新又是产权赖以实现与发展的空间。因此,二者结合安排的绩效将决定着循环经济立法的成败。
市场经济是循环经济实现的根本条件。中国正在向市场经济渐进,特别是资源与环境供给远未市场化,单凭产权制度与技术创新制度的法律安排还不足以解决循环经济的根本性问题。市场经济无论是不是法治经济,是制度经济却是一个不争的事实。由于法律在一国制度结构中的基础性作用,用法律推动市场经济已经成为中国加快市场经济发展的选择。产权制度与技术创新制度作为推动有形财产与无形财产市场化制度安排对发展循环经济当然会起基础性作用,只是其制度绩效的发挥还必须仰赖于其他法律制度安排,规范政府行为的行政权制度的改善就是一个重要的条件。
三、循环经济立法与行政权制度的完善
综上所述,我们有理由相信,效率革命与技术革命是市场经济发展的必然结果,循环经济是市场经济进入成熟阶段的表现。为什么循环经济发端于日本、德国、美国等发达国家,而没有发端于其他国家已经证明了这一点。因而有关循环经济的制度创新必定是诱致性创新,而不是强制性创新。如果说作为一种新的经济发展模式循环经济伊始需要政府启动、拉动、推动,则在其进入商业性运行后,随着企业能动参与,特别是竞争机制的形成和市场作用的发挥,政府的作用将严格限制在宏观管理与微观管制。循环经济绝不是政府经济,既不是计划经济的回归,也不是市场经济的另类。循环经济是企业的,而不是政府的。政府在发展循环经济的过程中,扮演的角色只能是配角,而不是主角。政府在“倍增倍减”的过程中处于外生变量,而不是自变量。从一定意义上讲,法律或政府所做的就是如何为企业选择或安排一个激励机制,使企业将节约或效率较为自然地纳入其内在的行为机制之内,降低交易成本。从无限政府到有限政府已经成为公共行政改革的必由之路,也将成为发展循环经济的必由之路。
从日本等国法律安排看,在发展循环经济中政府的管理与管制范围主要包括:制定和实施循环型社会的基本原则、综合政策与基本计划;采取必要的立法和财政及其他经济措施:抑制原材料、产品变成废弃物、保证可循环资源适当循环和处置、促进再生品的使用、促进产品和容器的事先评价、消除环保障碍、促成循环型社会;进行循环、处置、收集或运输等公共设施建设;促进循环经济相关知识的普及;促进科学技术的振兴;推动相关国际协调与合作等;对企业进行指导、建议、劝告和命令等。[6](P1—131)这就表明政府在发展循环经济中所起的作用都是与企业相联或者是通过企业行为再现的。“政府是一个连续的存在,并通常是一个日益重要的企业决策的影响因素。”“政府在所有的方面都影响到企业的决策:计划、研究与开发、生产、销售、人事、财务、设备等。……一个企业无论大小,如果不遵循无数的政府规章和约束,实际上也就无法运行。企业家一些十分重要的经营决策都会受到政府的影响、检查和控制。”[8](P21,P23) 甚至有关回收垃圾的过程也不例外。“在缺乏政府干预以及现行的财产权体制下,自发处理环境中的垃圾废物会使得企业处于一个竞争不利的地位。试图降低推向公众的外在成本的特殊企业将承担全部的成本,而改善的获益将广泛地分散在社会。而‘免费搭车者’或不肯多花钱改变的企业,仍然以更低的价格来获得益处。”[8](P37)即使是企业社会责任的履行也是如此,“企业对祖国的责任感,通常是因为母国环境能提供快速积累形成的技术和资源,进而使得企业获得竞争优势。企业竞争优势的增加也要依赖母国基地提供的更多有关产品和流程的信息与洞察力,而经营者、投资者与员工也必须持续投资所属产业,拥有强烈的使命感。”[16](68)从一定意义上讲,企业的权利主体能力和形象是政府塑造的。因此,强调企业在发展循环经济中的主角作用丝毫不减弱政府的作用的发挥。政府是一国经济的组织者,对发展循环经济责无旁贷。问题是政府的组织与决策都应有激发企业投资热情的绩效,因为发展循环经济的物质活动只能靠企业实施,而政府是无能为力的。特别是企业基于本能对经济具有的资本反应作用会使其表现出持续创新能力与广泛适应能力,只因为如此,强调企业和产权的作用更有意义。“建立个人的经济动机来减少污染,要比依靠集中、统一、具体的规章更好;它能提供灵活的、激励创新和支撑经济增长的以市场为基础的方法,在实现环境目标方面比政府设计的规章更具成本效率。”而“命令与管制”方法“无法形成对个人、私人企业或地方政府在净化环境方面必要的激励”。第一,政府官员缺乏生产流程和减少污染的可替代方法的知识;第二,成功降低污染的风险的企业,会受到政府更为严格的管理;第三,具体行政规章会给污染一种压力以符合法律或规章的要求,而没有动力真正减少污染。[18](P186)另一方面, 在企业看来,要获得市场,“还需要我们不断地革新、不断地努力将节能技术真正送到用户手中。这就要求我们的措施不能停留在官僚政治驱动的各种规划水平上,而必须真正地到市场中付诸实施。” [1](P229)因此,政府从“命令与管制”到更多地利用培育产权改革来发展循环经济是有积极意义的。
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