深圳环境卫生管理改革现状与对策探讨

本文对多年来深圳市环境卫生管理积极引入市场竞争机制，改革环卫设施的投融资体制，推动环卫作业和设施运营服务市场化等方面进行了总结，并对未来深圳环卫管理进一步改革的方向进行了探讨。
一、环卫管理改革现状
改革开放以来，在深圳市委、市政府的领导下，深圳市环境卫生事业适应全市改革开放的时代潮流，解放思想，开拓创新，积极推行管理体制改革，逐步实现政企分开，管干分离。80年代中，深圳诞生了全国第一家清洁服务公司，拉开了深圳市环卫改革波澜壮阔的序幕，在全国最早将环卫作业推向市场。20余年来，深圳在构筑环卫管理新体制，建立环卫作业运行新机制，加快环卫专业化、社会化、市场化进程，加强政府调控职能等方面进行了一系列探索创新。到2006年底，深圳日产城市生活垃圾9850吨，市政道路清扫面积超过6000万平方米，分别是1979年的1264倍和1600余倍。目前，全市道路清扫保洁作业、垃圾运输作业、垃圾处理运营市场化程度在全国最高。以企业资格等级评定、服务作业招投标和末位淘汰制度等为主要内容的市场竞争机制基本建立。
（一）积极培育环卫作业服务和垃圾处理设施投资运营市场主体
传统的计划经济下的清扫保洁作业事企不分，由国家统一核拨经费，环卫管理部门在直接负责马路清扫、垃圾运输等作业服务的同时，又行使环卫管理职能，事企不分，效率低下，竞争机制尚未形成，严重窒息了环卫事业的生机与活力。作为全国改革开放的窗口，深圳环境卫生的落后状况越来越不适应改革开放形势的需要，环卫作业市场化改革也在全市各行业大刀阔斧进行改革的大背景下被提上了议事日程。深圳环卫作业市场化实行的一项重大改革，是在清扫保洁环节成立清洁公司，实现市政道路清扫保洁管干分离，自负盈亏，变传统的清扫保洁无偿服务为有偿服务。1984年5月，深圳市环卫处率先在全国成立了首家清洁服务公司—日新清洁服务公司，公司拥有专门队伍和专业技术人员，配备了必要的先进机械设备，按企业模式运作，自主经营、自负盈亏，开展全方位的有偿服务。目前，该公司已发展成为我市规模较大的清洁企业之一。1984年9月，市环卫处与香港合作成立我国首家中外合资清洁企业——深圳志诚清洁卫生服务公司。至此，我市环卫作业市场化改革的大幕徐徐开启。深圳市清洁服务、环卫作业服务经过20余年发展已形成了竞争较为充分、市场较为成熟的行业。
1999年我市开始探索生活垃圾处理市场化之路。此后，我市财政不再投资建设新的垃圾焚烧处理厂，新建的垃圾焚烧厂全部由企业投资建设。到2006年，我市生活垃圾无害化处理率达到93.72％。企业投入资金15.5亿元，以BOT模式建成了南山垃圾焚烧厂、盐田垃圾焚烧厂、宝安老虎坑垃圾焚烧厂、龙岗平湖中联垃圾焚烧厂、龙岗平湖大茂垃圾焚烧厂五座生活垃圾处理厂。正在筹备建设的宝安白鸽湖垃圾焚烧厂和龙岗大工业区垃圾焚烧厂也采取BOT模式运作，另外还将扩建南山垃圾焚烧厂和宝安老虎坑垃圾焚烧厂。随着新建项目的投产和扩建工程的实施，我市生活垃圾处理市场化比例还将进一步提高。
到目前为止，全市已成立国有、集体、中外合资、民营等经济类型的专业清洁公司及投资运营垃圾处理设施的环保专业公司300多家，从业人员由最初的12人发展到35000多人，担负全市4800万平方米市政道路清扫保洁和所有内街小巷的清扫保洁任务，日清运垃圾6420吨，日处理垃圾量5122吨，全市市政道路清扫保洁作业、内街小巷的清扫保洁作业、垃圾运输作业、垃圾处理运营市场化比率分别达到了80%、100%、65%、52%；负责管理公厕232间、垃圾中转站201座，为16000多家物业单位、77间市场提供清洁卫生服务，年粪便清运量69000吨，年余泥渣土清运量42000立方米，年产值由最初的100多万元发展到如今的8.5亿元。目前，全市道路清扫保洁作业、垃圾运输作业、垃圾处理运营市场化比率分别达到了80%、65%、52%。非市政道路清扫保洁作业全部实现市场化，环卫行业市场化水平在全国最高。巨大的市场容量、良好的竞争环境使一批环卫企业得以发展壮大。如能源环保股份有限公司、中联环保股份有限公司、德纯清洁服务公司、升阳升清洁服务公司等已发展成为规模较大的企业。深圳清扫保洁作业和垃圾处理设施投资运营已走上市场化运作、企业化经营、社会化服务和产业化发展的道路。环卫行业市场的发展，为净化美化深圳市市容环境卫生，满足社会不同层次的需求，提供了有力的保障。
（二）创新环卫作业运行机制
一是改革用工制度，1986年推行定额包干经济责任承包，打破平均主义分配模式。1987年推行“多用临时工，少用固定工”的用工制度改革，每年为国家节约正常经费、职工住房、医疗、养老保险、福利等费用8000多万元。二是改变环卫作业服务分散经营、粗放管理、高消耗、低效能的落后状况，走上集约经营、科学管理、节约高效的可持续发展之路。特别是垃圾处理设施建设不断向规模化、集约化方向发展。根据《深圳市城市生活垃圾处理监督管理暂行办法》（深城管[2004]243号），2004年以后新建垃圾焚烧厂的日处理能力不小于1200吨，新建填埋处理设施设计处理规模不得低于1500吨／日。目前，我市的下坪固体废弃物填埋场和老虎坑生活垃圾填埋场的日处理能力均达到2000吨以上，达到了降低建设运营费用、提高经济效益和减少二次污染的目的；三是改革技术设备，向国产化方向发展。深圳市市政环卫综合处理厂研究开发了“城市生活垃圾焚烧处理技术”和十八项垃圾焚烧处理关键设备，解决了我国低热值、高水份、多变化城市生活垃圾的焚烧工艺问题和垃圾焚烧设备国产化问题。下坪固体废弃物填埋场研究开发了HDPE膜-粘土复合防渗层构造、LDPE膜替代粘土日覆盖、高效规整填料塔脱氨和微生物除臭菌剂等九项垃圾卫生填埋关键技术，建成了国内第一座现代化的垃圾卫生填埋场。依托玉龙坑垃圾填埋场封场工程研究开发出填埋气体发电成套化国产设备，填补了国内空白；四是改革传统的垃圾收运模式，建立现代化环保高效的垃圾收运系统。按照垃圾转运系统建设规划，全市约投资5.27亿元，按先进的工艺技术和统一的标准建设418座压缩式垃圾转运站，前端配套车载桶装的收运系统，目前已建成压缩式垃圾转运站161座，同时配套建设公厕103座，特区内基本取消了垃圾桶点和露天垃圾池等敞开式垃圾收集模式，正在推行以车载桶装代替人力手推车的垃圾收运模式，到2008年全市将建成规划的现代化垃圾收运系统，全部完成垃圾收运系统的变革，彻底改变垃圾收集站点脏乱差、收运过程二次污染严重的面貌。