上海浦东新区市容环卫管理体制改革的启示

近年来，浦东新区在市容环卫管理体制改革方面一直走在上海市各区县的前列。为了加快上海市市容环卫系统政企分开、政事分开、企事分开、管办分开的改革步伐，我们对浦东新区市容环卫管理体制构架（以下简称“浦东体制”）、运行模式、政策配套等进行了专题调研，收益匪浅。
一、浦东体制的基本情况
浦东新区市容环卫管理体制改革起步于1997年。浦东新区政府从新区管理的实际出发，以“小政府、大社会”的构架和管干分离的原则对原有管理体制进行改革，推动环卫作业服务按市场化、社会化目标组织运行，努力形成以社会主义市场经济为导向的新机制，以适应浦东城市建设和环境管理大变样的需要。四年来，改革经历了逐步完善的过程，大体可分为两个阶段：
第一阶段：1997年末至2001年初。主要标志是：①体现“小政府、大社会”要求的市容环境卫生管理构架初步确立；②环卫管理与作业服务分离，作业单位从“事业”初步改制为企业；③环卫作业服务市场初步开放。三个“初步”既体现了一种新体制的创立，也蕴含着尚有一些问题需要在深化改革中加以完善：①区局、管理署、街道之间的管理关系尚未完全理顺；②企业作为独立法人主体还是有限的，个别企业性质、事业管理公司的存在，使管理层面不很清晰；③环卫清运作业服务市场仍未开放，改革前长期承担浦东环卫清运作业服务的三家单位继续以指定委托方式运行，对三家清运作业服务单位的拨款还是在很大程度上考虑人员经费的因素，“以费养人”的影子还在。
第二阶段：2001年6月开始。主要标志是：①环卫作业服务市场进一步开放，2001年6月实行了首次环卫清运作业服务招投标，列入招标范围的作业量占浦东新区环卫清运作业总量的30%；②管理体制进一步理顺，于2001年底成立了浦东新区市容环卫行业协会，行使中介机构的职能；③作业服务运行机制进一步转换，个别事业型公司将于2002年撤销，作业服务企业的设备更新、大修等完全市场化操作，市场主体的地位进一步确立。
浦东市容环卫管理体制的“新”可以概括为以下三个方面：
1.以块为主的综合管理
浦东新区市容环卫工作实行两级管理第一级是全区的行业宏观管理，由浦东新区环保市容局负责；第二级是具体管理，由5个城管署（分别为陆家嘴、周家渡、金桥、花木、三林城管署，不设在街道，管辖若干个街道组成的区域）、4个专业署（分别为景观署、水域署、公路署、固废署）、街道办事处、各大开发公司（如陆家嘴、金桥、张江等）、农业发展局下属的农村建设署在各自职责范围内实施。作业服务与管理脱钩，目前承担养护、清运作业服务的是多种所有制形式的18家公司。
环保市容局在市容环境卫生方面的主要职责是：编制中、长期发展规划，制订年度计划，制订规范性文件，实施行业管理及行政执法，对预算内外资金的使用实施管理、监督、检查，负责行业统计工作，编制科技发展、人才培养规划，并做好实施、指导、管理等工作。
环保市容局市容卫生处的主要职能是负责拟订规范性文件，依法对浦东新区市容环境卫生实施监督、检查；负责编制浦东新区市容环境卫生和城市景观的中、长期发展规划及年度计划并组织实施；贯彻执行市容环境卫生标准和有关产业政策，负责服务经营单位的资质、许可证审核或审批和建设项目环卫设施配套审核；负责生活废弃物处置和特定污染物的管理。
环保市容局下属各城管署在市容环境卫生方面的主要职责是：编制及下达养护运行费用，负责养护质量管理、养护科研及机械化工作；负责环卫设施规划的草拟及项目储备工作，上报基建及改造计划，负责环卫设施质监和管理及有关审批工作；组织养护作业服务招投标，负责投标合同的检查、考核、兑现管理等。
环保市容局下属景观署、水域署、公路署、固体废物署分别对浦东新区内的特定对象实施管理。
2.管办分开—作业服务单位与政府脱钩
（1)任务发包方式：各城管署和专业署根据任务量经费、专项费、基建费三项报预算，环保市容局批准后由城管署和专业署招标发包或指定发包。养护作业服务已100%实行招投标，垃圾清运、粪便清运、公共厕所保洁于去年6月起先后开始招投标试点。
浦东新区的养护作业服务运行方式概括地讲就是按招标文件规定标准执行养护合同。养护作业服务招投标的组织：各城管署核定地区内养护设施量，并根据标准计算养护经费，经环保市容局审核通过报新区财政局认可，由财政局向新区政府采购中心下达养护作业服务招投标采购任务单，新区政府采购中心组织各城管署实施招投标，具体事务由各城管署负责。最近一轮招投标中，一次开标50多个标段，有30个左右的养护单位参与投标。
（2）市场主体培育：至1998年底，作业服务单位转制工作全部完成。作业服务公司由事业单位改制成股份合作制企业时给予的政策主要有：①20%的富余人员按上一年度工资额计算的金额抵扣国有资产；②5年内将退休职工的退休工资按事业单位工资制度核发；③综合养护公司中70岁以上退休职工的退休工资挂在事业单位；④从1999年起，综合养护公司免缴营业税3年。