上海市容环卫行业市场化改革方案

为实现上海建设国际化特大型城市的宏伟目标，满足世博会和上海城市建设和管理新一轮发展对城市环境建设管理提出的更高要求，全力实施市政府关于环境保护和建设三年行动计划，加快改善上海的环境质量；按照十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的精神，适应上海城市管理重心下移的要求，完善“两级政府、三级管理”体制，更好地发挥区（县）在市容环境卫生管理和公共服务中的主体作用；通过推进建立市容环卫行业市场化运作体制和机制，优化资源配置，加强政府监管，进一步提高上海市容环境卫生管理水平和运行效能，提出上海市容环卫行业市场化改革方案。
一、现状和问题
（一）历年来市场化的探索。从1985年起，本市市容环卫管理通过几轮事权下放，形成了目前市、区（县）两级管理的职责分工，在推进市场化进程方面取得了初步成果。一是管理层与作业层分开。市和区（县）所属作业服务单位积极推进“政企、政事、事企、管理和作业”四分开，其中浦东新区原有的作业服务单位已全部企业化。二是探索服务市场开放。各区在生活垃圾收集运输和公共保洁领域已开始实施内部招投标选择作业服务单位，适度引入竞争机制。三是社会资本加入。已建成运营的崇明垃圾中转站、浦东综合处理厂，以及将建设的老港四期工程、宝山垃圾综合处理厂、浦东垃圾中转站等已由社会企业参与投资建设。四是国有企业改革取得一定进展。在法人治理结构、产权制度、公司运行机制和内部管理制度等方面进行了改革的探索和实践，或转制为保洁服务责任有限公司，或实行民营化改制。
（二）市场化进程中存在的问题。从总体上看，本市市容环卫行业的市场化进程仍相对滞后，体制机制上的问题制约了市场化改革的推进和管理水平的提高。一是市、区（县）职责和事权调整滞后。生活垃圾产生、收集、运输、处置产业链被管理体制分割，区（县）积极性未能充分发挥，源头减量动力不足，统一、开放的作业服务市场尚未形成。二是作业单位的事业性质，难以形成市场竞争。绝大部分作业单位仍为事业性质，尚未成为真正的市场主体，缺少竞争与淘汰机制。同时，环卫行业的特殊性又使现有作业单位富余人员现象严重。三是环卫作业服务市场相对封闭。缺乏统一的公平、公开、公正的交易平台，现有的部分作业招投标仅局限区域内部范围，垃圾清运、道路保洁作业服务招标比例不足5%，垃圾水运作业服务则是独家经营。四是市场监管仍沿袭传统模式。市、区两级市容环卫部门的市场监管职能不明晰，职责界面不清。由于环卫作业的分散性、流动性、时效性，面对市场化运作的新格局，管理部门缺少管理经验，缺乏监管手段，相关的法规和规范不完善。
二、推进市场化进程改革的总体目标
进一步理顺政府、社会、企业、市场的关系，积极推进市容环卫行业的市场化进程改革，促进城市垃圾“减量化、资源化、无害化”，加快形成“两级政府、三级管理，四级网络”的管理体系。2004年上半年，市、区（县）完成事权职责移交和费随事转改革，按新的管理体制运行；用2-3年时间，培育一批具有一定经营规模、较强市场开拓能力的环卫企业作为市场运作主体；初步形成一个统一开放、有序竞争、相对有形的市容环卫作业服务市场；基本建立宏观调控有方、市场监管有力、依法行政的市容环卫政府监管体系；实现市场机制对市容环卫事业资源配置的调节作用，形成作业主体企业化、投资主体多元化、价格形成合理化、市场监管法制化的、适应上海新一轮发展的市容环卫管理新格局。[SplitPage]
三、推进市场化进程改革的主要内容
（一）下放事权、明确职责。
按照责、权、利一致的原则，以及事权下放后相关职能的调整，重新划分市和区（县）环境卫生管理职责分工。
1、事权下放。将源头减量具体推进工作全部下放到区（县），区（县）负责制定计划并组织实施，市负责协调；将现由市负责的生活垃圾（粪便）的中转运输、长途运输与处置，部分水域、河道环境卫生管理和保洁、船舶生活垃圾和粪便的收运处置，以及由市、区（县）共同负责的生活垃圾源头分类收集、渣土和车辆清洗管理职责等的事权均下放到区（县），使各区（县）对区域范围内的各类生活垃圾实施从产生、收集、运输，直到处置的全过程、全覆盖管理。区（县）按照市统一规划和标准，建设所需的生活垃圾和粪便处置设施。
2、费随事转。按照费随事转原则，对目前市财政承担的生活垃圾（粪便）长途运输和处置经费的使用进行调整：原由市财政支付用于12个区（静安、黄浦、卢湾、徐汇、闸北、虹口、杨浦、长宁、普陀、浦东、闵行、宝山）生活垃圾（粪便）长途运输和末端处置的经费，以2003年核定的各区生活垃圾（粪便）处理数量为基准，全额下放给各区。原由7个区、县（松江、嘉定、南汇、金山、奉贤、崇明、青浦）负责生活垃圾收集、运输和处置经费继续由各区（县）财政承担。
生活垃圾收费政策出台后，重新制定相关经费使用管理办法。
全市性重大活动的市容环卫保障、突发事件应急处置、科技推广等所需经费由市财政另行安排。
3、市区职责划分。