人性化管理在城管执法中的困境与出路

城管执法是改革开放以来随着城市化进程的加快及城市行政机关改革的推进而产生的，城管执法与城市秩序、市民利益息息相关，因而一直是全社会关注的焦点。本文拟从管理学的角度思考当前人性化管理方式在城管执法中的价值和困境，并尝试着探索走出困境的出路。
一、历史回顾：城管的由来及发展
作为相对集中行政处罚权产物并直接隶属于地方政府的城管局是上世纪90年代中后期才产生的。90年代中后期以来，由于我国政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，以及长期以来一些立法工作中过于强调“条条”管理，法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一个具体部门，在实践中造成了“制定一部法律法规，就设置一支执法队伍”的情况。据有关调查，在制定行政处罚法时，在一些地方，实施行政处罚的队伍超过100支，行政执法队伍臃肿，执法扰民现象严重，也造成了相关部门之间职权交叉重复，执法力量分散，效率低下，甚至滋生腐败。为了改变多头执法、重复处罚，“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的现象，经过反复研究论证，1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度。
经国务院批准，1997年年5月，北京市宣武区成立了我国第一支城管队伍—城市管理监察大队。据统计，截至2008年，我国实行相对集中城管行政处罚权的城市已达1076个，包括县级市804个；自2001年5月广西南宁首次根据立法法制定《南宁市相对集中行政处罚实施办法》以来，在全国拥有地方立法权的80个地方政府中，已有38个为城管执法专门立法，占47.5%。
二、暴力执法与暴力抗法：城管执法的困境及原因
提起城管，人们的脑海中立刻会浮出一幅“猫鼠游戏”的画面：一群身穿制服的城管队员突然出现在闹市街头，小商小贩闻风而逃，奔逃不及的则遭到处罚，“看客”云集，场面难堪；更有甚者，城管和小商贩之间屡屡发生暴力冲突，酿成刑事案件。在互联网等草根媒体上，城管人员被小商小贩打死打伤和小商小贩被城管人员打伤等事件更是随处可见，“城管”这个词似乎就代表着社会不和谐、行政暴力。是什么原因激发了这些暴力执法和暴力抗法事件，使得城管综合执法部门陷入恶评如潮的尴尬境地？
城管执法面临的问题和矛盾比较多，原因也比较复杂，诸如执法体制、权限、依据、手段、环境等问题，本文仅从城市执法部门与被管理对象两个方面做一番简要的梳理。
1.从城管由来及发展的脉络可以看到，城管综合执法部门是城市管理的一个环节，而对这个部门的角色定位的不明晰，使其不得不承担着环境之艰，体制之杂以及执法之难等问题。首先，环境之艰：坊间流传这样一句话，“公安管坏人，工商管富人，城管管穷人。”进城务工人员和城市低收入人群是城管日常执法中主要打交道的两个群体，而城市管理尤其是城管执法部门在政府部门中行使着“末端治理”的职能，对前期政策不完善条件产生的问题进行修正，而问题产生的根源—我国社会保障体制的不健全、公共配套设施跟不上，更是非城管一家所能解决的。很多市民对占道经营和违章建筑非常不满，但当城管执法部门去整治无照经营市场，有人却说“砸困难群众饭碗”；不去整治，又有居民投诉扰民、环境脏乱差，城管不作为。面对“地方政府要秩序，失业游民要生存，社区居民要环境”的三重包围，城管执法进退两难，惹人非议。
其次，体制之杂：相比其它政府部门序列的成熟有序，城管部门的管理体制却至今仍没有全国统一的模式。根据国务院文件，城市管理综合执法组织是各级人民政府直属的行政机关，但在实际运行中各地差异极大。如北京城市管理综合行政执法局至今仍沿用国家机关改革后不久的做法，挂靠在北京市政管委，而广州的城管队伍则尚未列入政府序列，许多工作经常需要通过建委等部门出面协调解决。另一方面，各地城管的执法范围也存在着很大的差异，到底城管该管什么，至今在国家层面还没有一个统一的机构来回答这个问题，目前城管承担的行政处罚职能中相当部分是属于其他政府部门的“老大难”问题。有些部门甚至觉得“城市管理是个筐，什么都能往里装”，把难以解决的矛盾全部都交给城管，导致城管日常工作的难度越来越大。
最后，执法之难：正如深圳市城市管理科学研究所所长胡振华分析的那样，城管执法的对象往往都是包括街头小贩在内的自然人，执法人员甚至连查验违法者身份的权力都没有，因此在现场执法中当事人大部分不予配合，执法人员调查取证和现场制止违法行为非常困难。
2.由于违法行为“鸡毛蒜皮”的特征，在具体执法中，多数案件处罚数额较少，难于向法院申请强制执行，因此当事人不履行处罚决定时，没有任何有效的手段对其制裁。即使处罚决定得到履行，对当事人的名誉、权利等也没有影响，以致相当部分外来流动人员反复地进行违法活动，面对这样的现状，除了驱赶和暂扣物品外，城管执法队员没有任何其他手段可以达到警告和教育的效果。而在城管与小贩的对抗中，绝大多数的流血冲突就发生在这一环节。