人性化管理在城管执法中的困境与出路

3.城管执法部门直接面对被管理者，市容整洁与部分群众生活便利要求、城市管理与部分摊贩谋生需求之间存在的矛盾，成了当下城市管理的主要矛盾。市容整洁、秩序良好的标准脱离实际，是这个矛盾难以调和的根源。执行这个标准，就得砸那些摊贩的饭碗，不执行这个标准，砸的就是执法人员的饭碗。从某种意义上说，小摊小贩们是最无所顾忌的人群，当他们遇到暴力执法、经济上将受到损失时，他们最容易破罐子破摔，毫无顾忌地和城管队员对抗，从而导致暴力抗法。虽然暴力抗法的后果是受到法律的制裁，但在争取谋生方式的推动下，暴力抗法者还是不断的出现。暴力执法与暴力抗法，成了一种与生存有关的博弈。
三、人性化管理：新尝试与老困境
“暴力执法”不仅与依法行政的执法理念背道而驰，也不符合建设和谐社会的施政纲领。为了缓解双方矛盾，改变城管执法人员在市民心目中的整体形象，各地执法部门都在积极寻求化解城管与商贩间矛盾的办法。人性化管理，就是其中的一种尝试，而具体的方式，更是多种多样。
1.注视执法。2009年6月15日晚，武汉市城管局在七城区同时展开专项整治，要求执法人员只能采取宣传、劝说等方式治理占道经营。于是出现了这样的场景：50名执法队员围站成一圈，双手背在身后，沉默地注视着食客和坐在一旁的小老板。如此“对峙”了近半小时后，两桌食客先草草结账离去，小老板与另两桌食客又“坚持”了片刻，最终悻悻地收拾起桌椅搬进了店内。
2.美女执法。昆明市有关部门更是用心良苦，成立了一支城管监察女子中队，力求通过女性的温和与柔美来扭转城管的“暴力”形象，以“美女城管”来治疗城管痼疾。主管部门对“美女城管”还有许多要求：“更温和”、“更耐心”、“更细致”、“更以人为本”、“更具亲和力”。
3.委屈奖。早在2005年，为了增强执法队员的工作责任心，把“受得了委屈”贯穿到工作中，树立亲民的城管形象，宁波市北仑区城管霞浦中队设立了“委屈奖”。事隔两天，就有2名城管队员因为在执法过程中尽管遭受谩骂和殴打仍能文明执法，领到了每人50元的“委屈奖”。
4.无情绪执法。2008年1月23日，义乌市综合行政执法局稠城大队率先推出执法新举措，规定“队员情绪不稳定，不得上街开展执法工作”，旨在杜绝因队员个人情绪问题而出现的粗暴执法、不规范执法，甚至是违法执法的情况，由此改善综合执法的整体形象。
诚然，在媒体对城管的持续关注后，城管的执法从“打砸抢执法”到“注视执法”模式，从“土匪一样”到“最仁义城管”，经历了180度的转换。可这些形式的人性化管理方式，能真正解决城管面临的困难和困惑吗？结果是值得商榷的。维护城市形象，提升城市品位是领导的要求。对城管部门实行绩效考核，对部门领导实行一票否决，城管部门就得严格执法。为了避免“谁动了我的乌纱我就砸了谁的饭碗”，可以不计成本，不择手段。而在马路上摆摊的小商小贩多是城市下岗人员和农村进城务工人员等处在社会最底层的城市贫民，为了谋生，小商贩们只能在城市的大街小巷游荡，这是在城市中得以生存的唯一手段。不管是“美女执法”还是“注视执法”，不管执法人员如何“冷静”、“无情绪”甚至是“仁义”，在他们看来，执法手段是文明了，可砸他们饭碗，剥夺他们生存权的本质没有任何变化。或许没有了暴力抗法的理由，可“猫鼠游戏”和“游击战”却不得不继续。一个显而易见的结果就是，如果市容秩序得不到改善，城管执法人员自身的饭碗得不到保障，他们也就不会有人性化管理的动力，也缺少了重复劝说的耐心，为了“效率”和“效果”，不可避免地重归强制之路，从而陷入暴力执法与暴力抗法的旧困境。
四、如何抉择？人性化管理的出路
城市管理部门内部存在着两种主张，“鸽派”和“鹰派”，一些城市实行了城管“铁甲化”，高科技化之后，城管与小摊小贩的冲突并未减少。笔者认为，解决城市管理的现实困境，人性化管理的方式是一条成本低、效果好、各方共赢的出路，关键是需要理清管理的思路。城管综合执法是城市管理的一个环节，虽然各种非议主要集中在这个环节，但要彻底治疗城管痼疾，却不能把眼光局限在执法上，人性化管理的思路，只有贯穿城市管理的每一个环节，才能发挥其应有的作用。
1.管理价值的人性化，“生存”重于“面子”。对城市秩序进行有效的规范和管理是现代化城市存在和发展必不可少的要素，但生存权才是人权的首要价值目标，城市流动无照商贩大多是农村进城务工人员、城市下岗职工等弱势人群，他们的生存照顾本来是国家的义务，他们的生存价值应该高于城市整齐划一、美观整洁的秩序要求。段威博士指出：“在以关注社会弱势群体，谋求全体国民共同发展的社会保障制度的创立、设计、实施、监督等整个过程中，各国政府均扮演重要角色，承担主导性职责。”而在我国尚未完全普及社会保障体制下，这些生存在城市边缘，靠做点小生意谋生的弱势群体自我救赎的方式应该得到尊重和支持。如泰国首都曼谷，从最繁华的商业街，到偏僻的居民区都有流动小贩。据不完全统计，各类路边小摊加起来约有2.5万个。政府的理念是：这些困难群众的生存权，比市容重要。为了保障路边摊主的权益，所有的路边摊贩都不用交税，因为按泰国法律，年收入2.5万铢以下的人不用交税。