循环经济视野下电子废物管理立法研究

摘要：电子废物因为及急剧增长的数量和其中有毒物质潜在的环境危害成为国内外倍受关注的问题，我国现行法律法规未能对之提供完好的解决，正在酝酿中的专门立法因为责任负担问题一直难以出台。通过考察国外有关电子废物的立法，尤其是分析比较不同的责任模式，文章得出生产者延伸责任相对优越的结论，并建议作为我国立法采用的责任模式，进而提出了以生产者延伸责任为原则的专门电子废物管理立法应该具有的基本要素和内容。
关键词：电子废物；生产者延伸责任；回收利用；清洁生产；立法

大量电子产品在完成了自己的使用寿命或者被追新族当成过时的产品抛弃之后就变成了电子废物（或电子垃圾）。如何加强对这类来势凶猛的废物的管理，成为国际上的一个热点。在发展循环经济和建设和谐社会的大背景下，我国政府和有关主管部门也对这一问题给予了高度重视，开始了有关电子废物管理方面的立法活动。
一、电子废物及其问题
简单地说，电子废物就是那些接近或达到使用寿命而被使用者废弃的电子产品。电子废物之所以成为环境管理及立法关注的热点，主要在于两点，一是电子废物数量的急剧增长。二是伴随着电子废物的大量有害化学物质，对人体健康和生态环境构成威胁。
首先，电子废物作为一类异军突起、增长迅猛的固体废物，正在成为困扰全球的一个大问题。在发达国家，由于电子产品更新换代速度快，电子废物的产生速度也更快。据统计，1991年中国的手机用户才100万户，到2001年就超过1亿户，到2004年3月则达到2.5亿户，预计2008年将达到5亿户。以平均每部手机使用3年计算，中国每年将报废的手机就有7000万部之多，加上手机附件和电池，产生的电子废物在40万吨左右。电视、洗衣机、冰箱、空调、电脑五大件每年的淘汰量也在2000万台以上。据国家统计局统计，从2003年起，我国每年至少报废500万台电视机、400万台冰箱、600万台洗衣机。
其次，就是伴随着电子废物的大量危险化学物质的问题。大多数电子器件都有线路板和电池，这些部件含有危险化学物质，如铅、汞、六价铬、砷、铍、镍、锌、铜、镉、聚氯乙烯塑料、溴化阻燃剂等。它们大多有致畸、致突变、致癌作用。如电脑中就有砷、汞和其他数之不尽的重金属，这些物质会流到地下水引起严重污染，而这些污染会经过不同的途径影响人类，比如引用地下水或食用受污染的动植物，甚至直接吸入气化的重金属，当这些重金属积聚在人体之内，假以时日便会使人中毒。更严重的是，当雨水接触到这些埋在地底的垃圾会引起化学反应，形成“垃圾渗透液”，其毒性更是厉害。
需要指出的是，电子产品及其废物问题之所以在我国最近形成热点，还有一个十分重要的而又不可回避的背景，那就是从2005年8月13日开始生效的欧盟《电子垃圾处理法》。《电子垃圾处理法》包括两个指令，即：《废弃电子电器设备指令》和《关于在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令》。第一个指令要求生产商、进口商和经销商在2005年8月13日以后，负责回收、处理进入欧盟市场的废弃电器和电子产品。第二个指令则要求2006年7月1日以后投放欧盟市场的电器和电子产品不得含有铅、汞、镉等6种有害物质。其结果是，中国的电子产品要么因无法实现有害物质的替代而退出欧盟市场，要么因产品成本的增加而失去原有的竞争力。
因此，电子废物问题不能仅仅从污染防治的角度来看，要站在整个电子产业发展的高度来处理。如果仅仅把电子废物治理看成是一个环保公益行为，而不把电子废物治理变成一个可以重新创造效益的新产业，恐怕政策力度再大也无法解决根本问题。因此，要将电子废物的问题提升到发展循环经济的高度上去认识，激励生产厂商生产环境友好型产品，从源头减少甚至淘汰有害物质的使用，采用更有利于循环利用的材料和设计，促进电子废物以无害环境的方式回收利用和处理。
二、我国现行法律法规不能很好地解决电子废物问题
1.现行法律法规及其存在的问题
现行的与电子废物管理关系最密切的法律就是《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》。
《固体废物污染环境防治法》（全国人大常委会，2004年修订）主要对生活垃圾、工业固体废物、危险废物污染环境的防治等方面作了原则规定。尽管电子废物属于固体废弃物，但该法通篇没有提及“电子废物”。按照《固体废物污染环境防治法》的规定，有两个问题无法解决。一是现有有关危险废物的规定都只涉及单位，大量家庭或个人生活产生的电子废物无法纳入管理范畴；二是电子废物是否都可以作为危险废物来管理呢？也不明确。这样一来，可以预见的是绝大多数电子废物可能混杂在普通生活垃圾中被简单填埋或者焚烧了。既浪费了大量可再生资源，又遗留下了危险的环境和安全隐患。
《清洁生产促进法》（全国人大常委会，2002）的第十九条规定，企业在进行技术改造过程中，应当采用无毒、无害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害严重的原料；第二十七条规定，生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收；第二十八条规定，使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业，应当定期实施清洁生产审核，并将审核结果报告所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和经济贸易行政主管部门。第三十五条规定，对利用废物生产产品的和从废物中回收原料的，税务机关按照国家有关规定，减征或者免征增值税。以上规定显然都是可以适用于电子产品的生产及其废物管理的。但是，第十九条的规定是非强制性的，也没有适当的市场激励机制，有哪个企业在市场竞争的情况下会主动率先行动呢？第二十七条规定的强制回收产品的目录一直没有出台，其涵盖范围无法知道包括哪些电子废物。《清洁生产审核暂行办法》（国家发改委，国家环保总局，2004）虽已颁布，现实中并未发现电子废物处理企业实施清洁生产审核的相关报道。第三十五条规定或许是现实的，但是，如果前几条条款都未能落实的话，仅仅实施这一条有可能形成非法处置电子废物的企业获得不当的税收优惠，导致该条的规定与其目的背道而驰。