全球治理的制约因素
全球治理当中的主体还是主权国家或者国家之间的治理,这是最重要的部分。虽然有主权国家的治理,有国际组织的治理,也有非政府组织公民社会的治理,整体来讲最重要还是政府的治理。全球治理也有制约的因素,比方我们称联合国为“Organization”,不称为“政府”。虽然中国人眼里联合国的官好像比某一个国家的要大,实际上联合国秘书长的权力没那么大,因为各个国家让渡的权力非常有限。所以世界是没有政府的,也造成了执行力不足。
包括国际环境法,大家认为(它)是个软法,为什么是软法?因为最后出现不遵约的情况也就是在文件里表达一下,或者某个机构在会上批评一下,这说明机制是缺失的。当然还有价值观等方面的一些差异导致难以达成共识,这也是限制因素。社会参与力度大后官方的政策会受到社会的影响,这在环境领域非常突出。
全球环境问题与全球环境治理
我简单讲一下全球环境问题怎么来推动全球环境治理。一系列里程碑式的文件给我们敲响了警钟。从建立和发展来讲,主要是以联合国环境署的成立作为标志。1973年,联合国环境署作为联合国统筹全世界环保工作的权威机构正式成立,全球环境治理的框架始终围绕(联合国环境署)展开。在发展过程当中,联合国环境署的发展并不是一直向上的,而是在波动中发展。当环境问题突出的时候,很多机构就会参与到环境事务中来。
比如联合国工发组织(United Nations Industrial Development Organization,UNIDO)、世界卫生组织(The World Health Organization,WHO)、联合国发展署等一些机构都在开展环境相关的工作。这就造成了全球资源的利用不充分。虽然大家都在做同一件事,却缺少协调机制,所以联合国一直在讨论怎么加强联合国机构之间的协调。联合国环境署是联合国下属机构不是独立的组织,其他的联合国的工发组织等是独立的机构,但也是联合国系统。还有一种区域层次的,比方区域性的部长会,还有民间社会,这是组织结构。全球有700多个公约,也有人说500多个公约,这跟环境认定的范围有关系。不管怎么说,这是一个非常庞大的体系。这就是我所工作的领域。在国际资金机制里,我们过去往往看到的是国际机构的资金。官方资金,日本或许多一些,现在欧盟还有一些资金可以用,但是我们往往会忽略国内的自有资金和国内的私营部门的资金,这是我们在国际履约过程当中理解上的一些缺陷。最近几年联合国在推动伙伴关系计划,大大加强了私人部门的投资。国内很多人做的其实是履约工作,但没有把它看成履约的高度。我们在向联合国汇报的时候,这些东西都是要加的。
环境治理体系的加强
全球环境治理出现很多问题,需要进一步的协调。主要协调的是联合国机构的增强,到底联合国环境署的机构应该怎么发展?所以提出从联合国到联合国环境组织,到世界环境组织,等等一些方案。
联合国环境署追踪20年环境变迁
这些方案在推进的过程中难度非常大,因为它要加强地位需要征求所有的联合国的成员国同意。后来发现难度很大,所以就在实质性的工作推动上开展。比方环境问题不再是单纯的末端治理,而是把它发展为绿色经济,把发展联系起来成为绿色经济。同时加大科学要素的作用,所以在联合国的一些会议上把科学、政策和Bussiness这三个维度的工作结合起来推动国际环境治理。目前来讲,很多资金机制是创新机制。但是(全球环境治理)还存在很多问题,比如一些开倒车的现象。联合国最终加强了联合国环境署的地位,从原来58个成员国的理事会发展为全体联合国成员国的联合国环境大会,这产生了非常大的社会影响。
第一次联合国环境大会只有1000人左右参与,到这个时候已达到5000人左右的规模,(这说明)参与的力度非常大。参与范围不再仅仅限于陆地上的,还延伸到了海洋相关的。大家可以看到海洋塑料,其实海洋塑料主要的控制还是陆上控制,因为80%以上是因为陆源所导致的。联合国环境大会形成决议之后,在联合国的国际法系统,比方巴塞尔公约形成了相关的一些条款确认污染属性作为主要的考虑因素。很多国家也出台塑料方面的一些禁令,等等。这些都是环境治理体系进一步加强的重要标志。