因此,虽然在属于行政协议的PPP协议中,行政机关享有行政优益权,但行政机关并非能够“任性行使”,而社会资本也并非“任由践踏”,行政机关所享有的行政优益权应受到“法无授权不可为”原则的约束,而社会资本因行政机关行使行政优益权产生的损失,需要行政机关给予补偿或赔偿。
三、《行政协议解释》继续坚持了行政协议诉讼“民告官”的定位,如果行政机关不能提起诉讼,那通过什么途径来救济自己的权益?
《行政协议解释》第二十四条规定了“行政非诉执行机制”。即若行政协议的行政相对人未按照协议履行,则签约行政机关可以对不履行协议的行政相对人作出履行协议行政决定、法律或者行政法规明确规定了对行政协议享有法定监督职权行政机关可以对不履行协议的行政相对人作出处理决定,从而将行政相对人不履约的状态转化成为行政行为,如行政相对人不履行,也不提起诉讼,也不提起复议,且协议内容具有可执行性的,行政机关可向人民法院申请强制执行。
因此,在PPP协议中,虽然行政机关不能提起诉讼,但可以通过“行政非诉执行机制”救济行政机关在合同当中的权益,从而保障国家利益和社会公共利益,当然,适用上述“行政非诉执行机制”的行政行为本身必须具备合法性,同时只有在当事人不履行协议,同时怠于行使诉权的情况下,行政机关才可以向人民法院申请强制执行。
四、行政诉讼相较于民事诉讼和仲裁在保护行政相对人方面具有哪些优势?为充分保护行政相对人的利益,《行政协议解释》基于行政协议的特殊性对传统的行政程序做出了哪些优化规定?
如前述所述,行政机关签订行政协议是为了实现行政管理或者公共服务的目标,为实现行政管理目标、保护国家利益和社会公共利益,因此行政机关需要对行政协议的履行享有行政优益权,这使得行政相对人在订立、履行、变更、终止行政协议中处于一个相对弱势的地位。为确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡,切实保障行政相对人的利益,行政诉讼相对于民事诉讼更多的考虑如何保护行政相对人的权益,主要有:
1.费用低。行政诉讼的费用低于民事诉讼或仲裁的费用;
2.效率高。行政诉讼的审理期限比民事诉讼的审理期限短,就诉后争议解决机制的效率而言,行政诉讼的效率高于民事诉讼;
3.审查范围广。应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查,不受原告诉讼请求的限制;而民事诉讼及仲裁无权审理行政行为的合法性,仅能就原告提出的诉求进行审查和裁判;
4.举证责任倒置。行政诉讼的举证责任原则上主要由政府承担,社会资本举证责任轻,倾向于对社会资本的保护。在民事诉讼及仲裁中,举证责任原则上为“谁主张,谁举证”。
同时,在《行政协议解释》中,考虑到行政协议相对于一般行政行为的“协议”属性,为充分保护行政相对人的协议利益,又进一步对传统的行政程序做出了一些优化规定,主要有:
1.明确选择管辖权制度和推定管辖制度。首先,为力求避免行政干预司法,《行政协议解释》规定选择管辖权制度,即参照民事诉讼法等民事法律规范的规定,除了在原告的所在地和被告所在地之外,另行增加了协议的订立地、履行地和标的物所在地法院的管辖标准;同时,为确保当事人的合同权益能够得到及时有效的救济,《行政协议解释》规定了推定管辖制度,即如人民法院生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉,当事人又提起行政诉讼的,人民法院行政审判部门应当依法受理、依法立案。
2.扩大了调解的适用范围。《行政诉讼法》规定“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”《行政协议解释》根据行政协议的特殊性特别规定“人民法院审理行政协议案件,可以依法进行调解。”此规定有利于建立灵活的争议解决机制,促进行政协议各方协商,降低争议解决成本、提高效率。
3.在举证责任倒置的基础上细化了举证责任。根据《行政诉讼法》《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等规定,在被告作出的行政行为的诉讼中,被告负有举证责任;在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据;在行政赔偿诉讼中原告对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”。《行政协议解释》进一步明确了“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的,对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。对行政协议是否履行发生争议的,由负有履行义务的当事人承担举证责任。”
4.细化了行政协议法律效力状态。《行政诉讼法》等现行有效的法律法规仅对行政行为的有效或无效进行了规定,《行政协议解释》参考《中华人民共合同法》相关规定及过往判例,进一步明确了行政协议无效、效力待定、可撤销和解除的情形及后果,有利于行政协议纠纷的裁判,更好促进协议各方履约。